PERSPECTIVE ASUPRA CONSILIILOR MAGISTRATURII
Lord Justice Thomas,
Preşedinte al Reţelei Europene a Consiliilor Magistraturii[1]
Each of the topics I have addressed would form a talk in itself and benefit from a much more detailed analysis. Time does not permit. However, in my view, when an analysis of the tasks which must be performed to maintain the independence of the judicial branch of the state is carried out, I think the inevitable conclusion is that a Council for the Judiciary is needed. It must fulfil a central role, even though some of the tasks may be carried out by others. There is no real alternative. The judicial branch of the state needs a central institution not only to discharge the tasks I have enumerated itself (or to ensure that others discharge them independently), but also to manage the relationship with the legislature and the executive and to take overall responsibility for the proper functioning of the judicial branch of the state and in particular the timely and impartial delivery of justice at the lowest cost consistent with the interests of justice. A judiciary that does not have the means of ensuring this will find that others are quite happy to do it for them. Without proper and responsible arrangements for governance this may well happen.
Not only will a Council fulfil the central role I have described, but it should also provide leadership and central representation for the judiciary and balance the relationships with the Judges Associations and the judicial hierarchy. Finally may I add a word about the composition of a Council for the Judiciary. If a Council is to fulfil the role in the governance of the judiciary which I have outlined, its composition is of central importance. There is great diversity across Europe. In England and Wales we do not have direct elections to the Council. Each level of the judiciary has its own Association where elections are held and the officers of those Associations (or their delegates) serve on our Council; our Lord Chief Justice is our chairman. We have found that selecting the representation by means of using the Associations means that the Associations work closely with the Council and understand and generally support what it does. There is generally no tension between the Associations and the Council; nor between the Council and the judicial hierarchy (the senior or presiding judges at courts or groups of courts or in regions). That is because the Lord Chief Justice is both President of all the Courts of England and Wales and Chairman of the Council.
Separaţia puterilor
Mă refer la ramura puterii judecătoreşti dat fiind că potrivit tradiţiei lui Montesquieu este necesar întotdeauna a avea în vedere că în fiecare stat membru şi în Uniunea Europeană, recunoaştem separaţia puterilor între puterile legislativă, executivă şi judecătorească ale statului şi, la nivel european, ale Uniunii Europene. Ca urmare, este recunoscut că anumite puteri şi funcţii ale statului aparţin puterii judecătoreşti, în principal menţinerea statului de drept şi soluţionarea diferendelor între cetăţeni, respectiv între cetăţeni şi stat ori Uniunea Europeană. Pentru a exercita aceste puteri şi funcţii, este universal acceptat că puterea judecătorească a fiecărui stat şi fiecare judecător trebuie să fie independent. Acesta este un privilegiu acordat sistemului judiciar exclusiv în vederea acestui scop.
Cerinţele necesare pentru a menţine un sistem judiciar independent
Dar ce este necesar pentru a menţine această independenţă? În importanta sa opinie asupra consiliilor magistraturii[2], Consiliul consultativ al judecătorilor europeni (în continuare, CCJE) a stabilit, în paragraful 42, o serie de sarcini care trebuie aduse la îndeplinire în mod independent – adică în mod independent de puterea legislativă şi executivă. Aceste sarcini pot fi grupate după cum urmează: (i) numire, promovare, dezvoltarea carierei; (ii) disciplină şi coduri de conduită; (iii) formare (incluzând un ghid de orientare pentru judecători); (iv) administrarea instanţelor; (v) protecţia imaginii justiţiei.
În anumite state, toate aceste sarcini sunt îndeplinite de către consiliul magistraturii; în majoritatea statelor parte din aceste sarcini sunt realizate de către consiliul magistraturii, parte de către organisme independente, deşi în câteva state o seamă de sarcini sunt încă îndeplinite de ramura executivă. În alte state, nici o sarcina nu este îndeplinită de către un consiliu, pentru că pur şi simplu nu există un asemenea organism. Această diversitate este consecinţa diferenţelor în dezvoltarea istorică şi politică a fiecărui stat[3]. Reţeaua europeană a consiliilor magistraturii este de acord cu CCJE că este esenţial ca aceste sarcini, necesare pentru funcţionarea optimă şi independentă a ramurii judecătoreşti a fiecărui stat să fie aduse la îndeplinire de către un organism independent faţă de ramurile legislativă şi executivă ale statului. Reţeaua noastră consideră că un consiliu al magistraturii, ca întruchipare a ramurii judecătoreşti a statului, ar trebui să joace rolul central în îndeplinirea tuturor sau a câtorva sarcini şi în asigurarea că sarcinile pe care nu le exercită el însuşi sunt realizate în mod independent. Pe baza tradiţiilor sale, a evoluţiei istorice şi a unor alte asemenea aspecte, statul trebuie să aleagă dacă toate sarcinile sunt exercitate de către însuşi Consiliul sau dacă anumite sarcini sunt îndeplinite de către alte organisme. Totuşi, este esenţial ca fiecare organism să fie independent în realizarea sarcinilor şi să existe efectiv o instituţie care să reprezinte ca atare puterea judecătorească. Sunt de părere că această instituţie trebuie să fie consiliul ca unic tip de organism ce poate avea responsabilitatea generală pentru conducerea puterii judecătoreşti a statului.
Consideraţii ce se pot avea în vedere
Trebuie răspuns la o serie de întrebări atunci când se ia în considerare tipul de organism care să îndeplinească fiecare din sarcini: (i) care grad al controlul judiciar ori al participării judiciare este esenţial? (ii) care este modalitatea de numire a membrilor sistemului judiciar într-un astfel de organism (precum consiliul) care îndeplineşte aceste sarcini? (iii) ce grad al participării publice externe este esenţial? (iv) care este relaţia organismului cu ierarhia judiciară? (v) cum se configurează sistemul judiciar ori organismul care îndeplineşte sarcina pentru a răspunde de îndeplinirea corespunzătoare a îndatoririlor sale? Aceasta din urmă este importantă, însă, din păcate, este o întrebare la care nu se răspunde suficient de des. Aceasta deoarece noi, judecătorii, nu ne gândim în general la noi înşine ca putând fi traşi la răspundere pentru deciziile pe care le pronunţăm. Dar noi răspundem prin procedura publică şi deschisă a luării deciziilor, motivare şi controlul deciziilor noastre în apel; evident, există puţine alte funcţii ale statului sunt supuse unui control public şi unei răspunderi publice mai amănunţite. La fel cum răspundem pentru deciziile noastre în instanţă, la fel trebuie să răspundem pentru îndeplinirea tuturor sarcinilor încredinţate nouă. Dar aceasta trebuie să se facă într-un mod care să ne respecte independenţa.
Probleme şi obiective comune, dar soluţii diferite
În efectuarea unei evaluări a modului de îndeplinire a sarcinilor, este important de reţinut că sistemele judiciare ale Europei întâmpină probleme comune, spre exemplu, nevoia unor de coduri de conduită, nevoia de resurse adecvate pentru pregătire profesională şi protejarea imaginii justiţiei în faţa publicului şi a presei, care s-ar putea sa nu aibă o suficientă înţelegere a procesului. Atunci când se reuneşte Comitetul director permanent al Reţelei europene a consiliilor magistraturii (ENCJ) sau Comitetul executiv, se obişnuieşte ca fiecare reprezentant să informeze cu privire la evoluţiile ce au avut loc în statul său[4]. Foarte adesea, probleme pe care fiecare dintre noi le ridică sunt probleme pe care le avem toţi. Aşadar, este foarte util să învăţăm unul de la celălalt modul în care am putea aborda şi soluţiona aceste probleme. Cu toate că această sarcină este facilitată de către un program organizat prin intermediul EJTN în scopul unor schimburi între consilii, organizarea reţelei s-a dovedit valoroasă în întărirea poziţiei sistemelor judiciare.
Deşi avem aceleaşi obiective în rezolvarea problemelor noastre comune – anume asigurarea independenţei puterii judecătoreşti a statului astfel încât să facă dreptate imparţial, pe cât posibil rapidă şi ieftină, compatibilă cu interesele justiţiei şi astfel să menţină statul de drept – soluţia în fiecare stat şi în UE nu trebuie să fie identică. Fiecare stat poate determina care tip de organism sau organisme trebuie să realizeze fiecare din sarcinile pe care le-am enumerat, potrivit propriilor sale tradiţii istorice.
Aşadar, în acest context, înainte de a reveni asupra rolului central al unui consiliu, pot examina fiecare dintre sarcinile care trebuie îndeplinite în mod independent, dacă sistemul judiciar trebuie să îndeplinească funcţiile sale în secolul al XXI-lea. Deşi consider că un consiliu este un organism esenţial, procedez astfel deoarece nu este necesar ca acesta să îndeplinească fiecare dintre sarcini.
În ţara mea există trei jurisdicţii diferite, Anglia şi Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord. Până foarte recent, toate sarcinile pe care le-am enumerat se aflau sub controlul Lordului Cancelar care era conducătorul sistemului judiciar, Preşedinte (speaker) al Camerei superioare a legislativului[5] şi membru al cabinetului. Acesta apărea ca întruchiparea vie a negării separaţiei puterilor; cu toate acestea, din motive complexe, sistemul nostru a funcţionat bine. Însă, cu ceva timp în urmă, a devenit evident că soluţia noastră istorică nu mai funcţiona adecvat şi că era necesară o reformă. Între 2003 şi 2008, am realizat o serie de reforme care au avut ca efect schimbarea controlului asupra fiecărei dintre aceste sarcini. De asemenea, mai recent, am încercat să soluţionăm problema responsabilităţii[6]. Sper că poate fi util să explic soluţia pe care am adoptat-o noi în Regatul Unit în privinţa fiecărei sarcini şi a rolului Consiliului, dar aş fi bucuros să răspund la întrebări într-un context mai extins. În realizarea reformelor noastre am beneficiat în mod deosebit de ajutorul pe care l-am primit din partea altor sisteme judiciare din Europa, prin participarea noastră la ENCJ.
(i) Numire, promovare şi dezvoltarea carierei
În anumite state controlul asupra numirii, promovării şi evoluţiei în carieră este încredinţat unui consiliu; în unele state unde consiliul îndeplineşte această sarcină, judecătorii constituie o majoritate, iar în alte state judecătorii constituie o minoritate. În alte state, este învestit cu această sarcină un organism independent, iar în anumite state executivul deţine încă un rol important. Motivul pentru care există o asemenea diversitate îl constituie dezbaterea asupra participării publice la această sarcină. Este, cred, dificil de refuzat participarea publică la această sarcină, în principal pentru a se asigura protecţie împotriva percepţiei că un sistem judiciar numeşte numai judecători de pe domeniul propriu.
Până la reformele noastre, în Anglia şi în Ţara Galilor, Lordul Cancelar deţinea tot controlul, ce acţiona prin consultarea judecătorilor cu cea mai mare vechime. În cadrul reformelor am soluţionat chestiunea participării publice prin încredinţarea sarcinii numirii etc., unei Comisii independente de numiri, independentă, compusă din cinci judecători, doi judecători (Lay judge), doi specialişti în drept şi şase membri cu pregătire adecvată din partea societăţii civile. Consiliul numeşte trei dintre judecătorii cu cea mai mare vechime în funcţie. Toţi ceilalţi membri sunt numiţi printr-o metodă total independentă de executiv. Comisia face toate numirile cu excepţia judecătorilor cu cea mai mare vechime – 42 judecători ai Curţii de Apel (Court of Appeal) şi cei 12 membri ai Camerei Lorzilor (House of Lords). Un organ special este constituit din doi judecători şi doi asistenţi iar judecătorul având cea mai mare vechime are un vot preponderent.
Cum a luat în considerare această structură cele cinci întrebări pe care le-am ridicat? Scopul său era acela de a asigura aportul judiciar şi public la numirea judecătorilor; s-a eliminat orice posibilitate de influenţă politică. Cu toate acestea, în loc să permită judecătorilor numirea celor pe care îi apreciau a fi cei mai potriviţi, structura a acordat publicului un aport adecvat. Aspectul răspunderii este abordat de către Comisia de numiri, prin publicarea unui raport anual, şi, de asemenea, prin audierea de către legislativ a preşedintelui şi vicepreşedintelui comisiei. Statutul ierarhiei judiciare este protejat de către un sistem de consultare înainte ca numirile să fie făcute. Această comisie funcţionează deja de doi ani; sunt necesare câteva schimbări minore, însă perspectiva de ansamblu este aceea că pare a funcţiona bine.
Comisia de numiri nu are absolut nici un rol în privinţa evaluării judecătorilor. Precum în cele mai multe state, evaluarea rămâne în întregime sub controlul judiciar. În principiu, aceasta îmi pare a fi corect, pentru că evaluarea perfomanţei judiciare este, în esenţă, o sarcină profesională pentru alţi judecători, la care publicul îşi aduce o mică contribuţie. Răspunderea se concretizează într-un raport anual cu privire la ceea ce s-a realizat.
(ii) Coduri de conduită şi disciplină
Din nefericire multe ţări în Europa nu au coduri de conduită. În Regatul Unit, Consiliul judecătorilor din Anglia şi Ţara Galilor a elaborat un cod de conduită doar în anul 2002[7]. Cu toate acestea, un cod este important pentru că stabileşte un standard clar al conduitei judiciare şi susţine un sistem disciplinar. Sistemul judiciar este cel care adoptă un astfel de cod, însă cu o consultare adecvată şi cu un mecanism de control. Un consiliu este, în mod evident, cel mai potrivit organism pentru îndeplinirea acestei sarcini.
Exercitarea prerogativelor disciplinare este un obiectiv şi mai dificil. Mulţi consideră că cel mai potrivit organism trebuie să fie o instanţă judecătorească ori un organism controlat în întregime de judecători (de exemplu, o secţiune a Consiliului). Se susţine că, cu condiţia ca procedura să fie publică, iar rezultatul să fie dat publicităţii, există suficientă responsabilitate şi independenţă din partea ierarhiei judiciare. Publicul nu are nici un rol în această privinţă.
Am adoptat o soluţie diferită în Anglia şi Ţara Galilor. Finalmente, funcţia disciplinară este exercitată în comun de către Lord Chief Justice şi de către ministrul Justiţiei (Minister of Justice). Reclamaţiile sunt adresate unui birou. Dacă există o chestiune de anchetat, ancheta este realizată de către un judecător. Dacă judecătorul care desfăşoară ancheta apreciază că există posibilitatea angajării răspunderii, este sesizat un tribunal independent, cuprinzând judecători cu reprezentare largă, care adoptă o decizie. Decizia intră în vigoare odată cu aprobarea ei de către Lordul Şef al Justiţiei şi ministru. Se publică deciziile, un raport anual şi rapoartele prezentate consiliului. În principal, s-a adoptat această soluţie pentru că s-a apreciat că ar spori încrederea publică; justiţia nu era văzut să ia decizii singură în privinţa propriilor membri. Nu cred că detaliul soluţiei din Anglia şi Ţara Galilor ar putea funcţiona în altă parte, însă după mine, reprezintă un argument puternic în favoarea participării publice în chestiuni disciplinare, fie printr-o secţiune a consiliului, fie printr-un organism distinct.
(iii) Formare
Este general acceptat, deşi nu aceasta este situaţia în fiecare stat, că revine sistemului judiciar controlarea formării ( fie printr-un consiliu, fie printr-un alt organism), deşi se realizează cel mai bine prin şcoli ori academii judecătoreşti. Motivul este evident în sine: decizia cu privire la ce cursuri sunt predate şi modalitatea lor de predare trebuie să fie independente, altfel poate exista o influenţă imperceptibilă, însă total inadecvată, asupra indepedenţei procesului de adoptare a deciziilor. Acelaşi lucru este adevărat în ce privinţa îndrumării date justiţiei cu privire la interpretarea dreptului. Dacă statul de drept trebuie să triumfe, atunci justiţia este cea care trebuie să aplice dreptul adoptat de către legislativ, fără influenţa prin intermediul îndrumării din partea executivului ori partea altor părţi; executivul nu poate avea un statut diferit faţă de celelalte părţi în proces. De asemenea, un aspect ce va trebui abordat în mod adecvat în raport cu procesul de formare în UE şi cu îndrumarea din partea unor instituţii europene extrajudiciare.
Cu toate acestea, trebuie acordată o atenţie sporită responsabilităţii, pentru că formarea consumă resurse financiare considerabile, iar formarea precară poate conduce la decizii precare ale judecătorilor. Pentru acest motiv, trebuie acordată importanţă organismului ce răspunde de formare, având reprezentanţi ai publicului ori profesori sau experţi în drept, care să elaboreze un raport adecvat cu privire la modul de îndeplinire a sarcinilor şi care să stabilească un mecanism potrivit pentru a răspunde întrebărilor puse de legislativ asupra modului în care au fost cheltuite fondurile puse la dispoziţia sa.
(iv) Administrarea instanţelor
Există o opinie crescândă în Europa că administrarea instanţelor trebuie să fie încredinţată unui organism care să aibă cel puţin o participare judiciară substanţială, dacă nu controlul. Olanda, Danemarca şi Irlanda s-au aflat în avangarda acestei mişcări şi au fost urmate de unele dintre noile state membre[8]. Această abordare a câştigat teren pentru că buna administrare a instanţelor, cu resurse financiare adecvate, este esenţială pentru exercitarea prerogativelor şi funcţiilor judecătorilor şi nu există o cale mai bună de a asigura aceasta decât prin atribuirea unui control şi unei responsabilităţi către sistemul judiciar.
Cu toate acestea, cred, că este acceptat, de asemenea, că aceasta este o sarcină pe care judecătorii nu o pot îndeplini personal fără expertiză externă şi control externe. Sumele alocate din fonduri publice şi interesul public în asigurarea existenţei unei infrastructuri administrative eficiente pentru a susţine sistemul judiciar, înseamnă dificultatea de a nega locul pentru susţinerea justiţiei înseamnă că este dificil de respins participarea publică, expertiza independentă şi un mecanism solid de control public.
În Regatul Unit, în cursul acestui an am modificat statutul administrării instanţei astfel că nu se mai află sub controlul Ministerului Justiţiei; Scoţia a adoptat un model asemănător celui din Irlanda care atribuie, în mod substanţial, controlul sistemului judiciar. În Anglia şi Ţara Galilor controlul este atribuit în comun sistemului judiciar şi ministerului, gestiunea curentă fiind acordată unui consiliu ce are un preşedinte independent.
(v) Protejarea imaginii justiţiei
Perioada modernă impune puterii judecătoreşti să protejeze reputaţia instanţelor şi a judecătorilor prin pregătirea lor să explice, într-un mod accesibil publicului, motivele pentru care au fost pronunţate deciziile, şi să protejeze un judecător sau judecătorii faţă de criticile nedrepte din presă.
Cu toate că un judecător trebuie să explice decizia sa astfel încât publicul să o înţeleagă, nu este întotdeauna posibil ca o hotărâre să ofere tipul de explicaţie de care are nevoie publicul, ca întreg. De asemenea, nu este posibilă anticiparea unei critici publice nedrepte.
În Regatul Unit, această sarcină a fost încredinţată, până în 2004, Lordului Cancelar. Una dintre indiciile necesităţii de reformă a fost aceea că într-o epocă în care presa este atât de puternică, s-a dezvoltat un conflict între obligaţia de a apăra judecătorii faţă de critici politice nedrepte şi oportunitatea politică. Sistemul judiciar din Anglia şi Ţara Galilor are acum propriul birou de comunicare publică; s-au alăturat acele ţări, în frunte cu Olanda, care au judecători pregătiţi să acţioneze ca purtători de cuvânt, a căror responsabilitate este de a se informa corect publicul. Sistemele judiciare au constatat că dacă nu pun la dispoziţie informaţii şi răspunsuri, alţii, mai puţin informaţi, sunt bucuroşi să o facă pentru noi.
Concluzie
Fiecare dintre subiectele pe care le-am abordat ar forma o discuţie în sine şi ar beneficia de o analiză mult mai detaliată. Timpul nu permite. Totuşi, în opinia mea, când este realizată o analiză a sarcinilor care trebuie îndeplinite pentru a menţine independenţa puterii judecătoreşti, cred că o concluzie inevitabilă e aceea că este necesar un consiliu al magistraturii. Acesta trebuie să îndeplinească un rol central, chiar dacă câteva dintre sarcini pot fi realizate de alte organisme. Nu există altă alternativă reală. Puterea judecătorească în stat are nevoie de o instituţie centrală nu numai pentru a realiza ea însăşi sarcinile pe care le-am enumerat (ori să asigure faptul că alte entităţi le execută independent), dar de asemenea de a gestiona raporturile cu legislativul şi cu executivul, precum şi de a-şi asuma responsabilitatea globală pentru funcţionarea adecvată a puterii judecătoreşti a statului şi, în particular, realizarea justiţiei la timp şi în mod imparţial, cu cele mai mici cheltuieli compatibile cu interesele justiţiei. Un sistem judiciar care nu are mijloacele de a asigura aceasta va constata că alţii sunt încântaţi să o facă pentru el. Acest lucru este susceptibil să aibă loc în absenţa unor reguli de conducere adecvate şi responsabile
Nu numai că un Consiliu va îndeplini rolul central pe care l-am descris, dar ar realiza de asemenea conducerea şi reprezentarea centrală a sistemului judiciar şi ar echilibra raporturile cu asociaţiile judecătorilor şi cu ierarhia judiciară.
În final, pot adăuga o apreciere asupra compunerea unui consiliu al magistraturii. În situaţia în care un consiliu este cel care trebuie să îndeplinească rolul de conducere a sistemului judiciar pe care l-am subliniat, compunerea sa are o importanţă centrală. În Europa există o diversitate importantă. În Anglia şi Ţara Galilor nu avem alegeri directe pentru consiliu. Fiecare nivel al sistemului judiciar are propria asociaţie în care sunt organizate alegeri, iar conducătorii acestor asociaţii (ori delegaţii acestora) sunt membrii ai consiliului; Lord Chief Justice este preşedintele acestuia. Am constatat că selectarea reprezentanţilor prin intermediul asociaţiilor înseamnă că asociaţiile lucrează îndeaproape cu consiliul, înţeleg şi, în general, susţin ceea ce acesta se face. În general nu există tensiuni între asociaţii şi consiliu; nici între consiliu şi ierarhia judiciară (judecătorii cu cea mai mare vechime judecătorii ori preşedinţi ai instanţelor sau grupuri de instanţe ori în regiuni). Aceasta deoarece că Lord Chief Justice este atât preşedinte al tuturor instanţelor din Anglia şi Ţara Galilor, cât şi Preşedinte al Consiliului.
[1] European Network of Councils for the Judiciary/Reséau Européen des Conseils de la Justice; în continuare, ENCJ (n.tr.).
[2] https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CCJE(2007)OP10&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=COE&
BackColorInternet=FEF2E0&BackColorIntranet=FEF2E0&BackColorLogged=c3c3c3
[3] Ca experţi pentru CCJE, d-na Valdes-Buloque şi autorul am scris fiecare un raport asupra situaţiei astfel cum se prezenta aceasta în 2007:
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CCJE(2007)3&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=DGHLJudProf
[4] În prezent, aceste rapoarte se publică în buletinul nostru: http://www.encj.net/encj/GetRecords?Template=web/home
[5] Camera Lorzilor (n.tr.).
[6] http://www.judiciary.gov.uk/docs/accountability.pdf
[7] http://www.judiciary.gov.uk/docs/judges_council/judicialconduct_update0408.pdf
[8] Ale UE (n.tr.).
Related posts:
- Recrutarea magistraţilor
- Detaşarea judecătorilor şi procurorilor la alte autorităţi publice decât instanţele sau la instituţii publice
- Priorităţi actuale ale sistemului judiciar
- Posibilitatea de implicare a corpului magistraţilor în adoptarea unei legislaţii coerente
- Discriminarea generată de jurisprudenţa Î.C.C.J. în materia gradului profesional al procurorilor D.N.A. şi D.I.I.C.O.T.