NIVELUL ŞI EVOLUŢIA CORUPŢIEI DIN ROMÂNIA REFLECTATE ÎN RAPOARTE OFICIALE ŞI INDEPENDENTE
judecător Gabriel Caian,
Judecătoria Craiova
In the context of freedom of market and politics and in the circumstances of free choice of travel, movement of financial resources and exchange of information between different areas, the opportunities to gain power and wealth, including the illegal ways, have increased.
Corruption hardens and alters the economic development, breaches the fundamental rights, stops normal evolution and transfer financial resources from fields in need.
Pentru a realiza o imagine cât mai precisă a gradului de răspândire a corupţiei în România, vom prezenta în cadrul acestei lucrări cele mai recente rapoarte ale unor organizaţii non-guvernamentale reputate (Transparency International, Global Integrity), apoi ne vom referi la raportul de activitate pe anul 2007 al Direcţiei Naţionale Anticorupţie – ultimul dat publicităţii – iar în final vom trece în revistă ultimele două rapoarte intermediare ale Comisiei Europene.
Abordările sociologice prezentate la paragrafele 1 şi 2 ne ajută să situăm România într-un „clasament” al corupţiei la nivel european şi mondial.
Ultimele date statistice ale Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în prezentare comparativă faţă de rezultatele din 2006, ajută la observarea unor tendinţe, mai cu seamă în etapa urmăririi penale, dar oferă şi date privind modul de finalizare în justiţie a dosarelor având ca obiect infracţiuni de corupţie.
Rapoartele intermediare recente ale Comisiei Europene semnalează în ce măsură instituţiile din România fac progrese ori stagnează din punctul de vedere al criteriilor Mecanismului de cooperare şi verificare.
1. Cel mai elaborat instrument pentru percepţia corupţiei este indexul anual al Transparency International[1]. Rapoartele anuale Transparency International (în continuare T.I.) privind percepţia corupţiei sunt edificatoare sub aspect sociologic, analizând în ce măsură corupţia afectează viata cetăţenilor de rând[2].
În acest scop, Transparency International chestionează periodic publicul larg în legătură cu părerea lor despre corupţie. Interesează, în mod special, în ce măsură cetăţenii sunt de părere că fenomenul corupţiei există în instituţiile publice, ce experienţe au avut cu mica corupţie şi cum estimează ei evoluţia corupţiei în România. În ultimii ani, România a obţinut punctaje modeste, însă constant crescătoare.
În anul 2005 a primit un punctaj de 3.0. S-a apreciat că partidele politice, sistemul vamal şi sistemul legislativ sunt cele mai afectate de flagelul corupţiei, urmate de sistemele judiciar, sanitar, poliţie şi sectorul afacerilor.
Raportul de ţară publicat în 2006 nu relevă o îmbunătăţire spectaculoasă a percepţiei corupţiei în România. Un punctaj de 3.1 ne situa pe ultimul loc în Europa, însă cei intervievaţi erau optimişti.
Conform sondajului din 2007, România se afla pe primul loc în ceea ce priveşte cazurile de dare de mita : 33% dintre respondenţi au recunoscut că au dat deja mită pentru diverse servicii publice. La întrebarea dacă presupun că fenomenul corupţiei va înregistra creşteri în următorii trei ani, 36% dintre cei întrebaţi au răspuns pozitiv, în timp ce 34% au fost de părere că aceasta va scădea.
Potrivit Indicelui de Percepţie a Corupţiei (IPC) realizat de T.I. în septembrie 2007, care precizează gradul estimat de corupţie din punctul de vedere al populaţiei, România era în continuare pe ultimul loc între ţările Uniunii Europene[3]. Se remarca, de data aceasta, pesimismul respondenţilor care, probabil, au fost dezamăgiţi în aşteptarea unor rezultate mai clare în lupta împotriva corupţiei.
În 2008 situaţia nu a evoluat foarte mult, indicele fiind de 3.8[4].
Ceea ce putem observa este faptul că acest indice spune multe despre starea de spirit şi mai puţin despre starea de fapt[5].
Politologul Michael Johnston remarca şi el faptul că indicii de percepţie nu reflectă cu acurateţe amploarea reală a fenomenului[6]. O ţară care se angajează într-o ofensivă serioasă împotriva corupţiei, spune Johnston, poate să descopere că rezultatele bazate pe percepţia cetăţenilor au de suferit, din moment ce acţiunile în justiţie, probele îndelung ascunse şi reacţia publică faţă de ele încep să apară pe prima pagină a ziarelor. Efectul pervers poate fi acela ca tocmai guvernele care luptă cu corupţia să se delegitimeze, deoarece, cu cât un guvern este mai activ, cu atât cazurile în sine sunt mai dezbătute şi mai controversate şi acest fapt nu face decât să crească vizibilitatea corupţiei[7].
2. Un instrument sociologic concurent este dezvoltat de organizaţia Global Integrity[8]. Ei pleacă de la ideea că e foarte greu să măsori corupţia în sine, fiind un fenomen atât de divers şi comis cu multă discreţie, iar indicele de percepţie nu e relevant decât până la un punct. De aceea se face o măsurare a instrumentelor pe care o societate le dezvoltă pentru a limita corupţia – agenţii, departamente, legi, proceduri.
Potrivit raportului dat publicităţii la începutul anului 2007, România se situează, cu 81 de puncte, în categoria Strong Rating, alături de Statele Unite ale Americii, Israel si Africa de Sud[9]. În privinţa cadrului legal suntem notaţi cu 96 din 100 de puncte, din care succesul implementării este estimat la 65 iar în proporţie de 31 din 100 implementarea este deficitară. Explicaţia este aceea că, în plan formal, România a făcut remarcabile progrese în ultima perioadă, însă rezultatele vizibile în lupta cu marii corupţi rămâne – dintr-un motiv sau altul – un deziderat.
Pentru măsurarea gradului de răspândire a corupţiei, o abordare mai fezabilă, credem noi, este focalizarea asupra acelor aspecte ale guvernării care creează stimulente pentru corupţie şi reflectă efectele ei. De pildă, existenţa unor formalităţi de acordare a unei autorizaţii care durează multe săptămâni, cuprinzând multe şi nejustificate etape reprezintă un indiciu indirect al existenţei unor probleme: amânarea însăşi duce la apariţia unor stimulente pentru a da mită, în timp ce fiecare etapă se constituie într-un potenţial „punct profitabil“ pentru extorcare. Birocraţia ofileşte simţul moral şi plastifiază bunul simţ, după cum se exprima un tânăr jurnalist – în prezent parlamentar.[10]
Un guvern care plăteşte de două ori mai mult decât cel dintr-o ţară vecină pentru cumpărarea petrolului sau a betonului sau care impune preţuri suspect de scăzute pentru petrolul nerafinat produs în propria ţară fie face un experiment, fie stimulează afacerile corupte.
Aşadar, analiza sociologică a corupţiei trebuie realizată din mai multe perspective iar vulnerabilităţile trebuie remediate prin înlăturarea stimulentelor, a premiselor de ordin legislativ şi instituţional favorabile.
3. Raportul Direcţiei Naţionale Anticorupţie privind activitatea desfăşurată in anul 2007 este, de asemenea, interesant[11]. El pune la dispoziţie date statistice şi comentează, totodată, blocajele, întârzierile, neajunsurile legate de propriile anchete[12].
În prima parte, s-a apreciat că pe parcursul anului 2007, au existat schimbări legislative cu influenţă directă asupra activităţii Direcţiei Naţionale Anticorupţie. Astfel:
I. Prin Legea nr. 69/2007 s-au modificat lit. b si c ale art. 10 din Legea nr. 78/2000, dezincriminându-se acordarea de credite cu încălcarea legii sau a normelor de creditare, a destinaţiilor contractate ale creditelor, respectiv neurmărirea creditelor restante, precum şi utilizarea creditelor în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate, cu excepţia celor garantate din fonduri publice sau care urmează să fie rambursate din fonduri publice.
II. Altă modificare legislativă: prin O.G. nr. 47/2007 se schimbă conţinutul art. 94 din Codul de procedura fiscală, în sensul că inspecţia fiscală pierde atribuţia de a face constatări sau alte verificări la solicitarea organelor de urmărire penală.
III. Unele prevederi legale aplicabile în cursul anchetei au fost modificate ca urmare a unor decizii ale Curţii Constituţionale, cu impact direct şi retroactiv asupra activităţii Direcţiei Naţionale Anticorupţie. Astfel, ca urmare a deciziei nr. 610/2007 a Curţii, secţia militară a Direcţiei Naţionale Anticorupţie nu mai poate continua efectuarea anchetelor în care alături de militari sunt implicaţi şi civili. Ca urmare a deciziei nr. 665/2007, procedura specială în cazul urmăririi penale a miniştrilor în funcţie este aplicabilă şi foştilor miniştri (în condiţiile în care pe rolul instanţelor de judecată se aflau rechizitorii întocmite în legătură cu astfel de persoane).
IV. O.U.G. nr. 95/2007 pentru modificarea legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, a schimbat componenţa comisiei ce avea ca atribuţie analiza sesizărilor cu privire la săvârşirea unei infracţiuni în exerciţiul funcţiei de către membrii Guvernului.
Prin decizia Curţii Constituţionale nr. 1133/2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 851/12.12.2007, au fost declarate neconstituţionale dispoziţiile acestei ordonanţe.
Toate aceste modificări legislative, direct sau indirect, au avut impact asupra anchetelor în curs ori finalizate.
În a doua parte, trecându-se la prezentarea de date statistice legate de activitatea de urmărire penală, s-a arătat că în anul 2007 procurorii Direcţiei Naţionale Anticorupţie au avut de soluţionat 3.319 de cauze (faţă de 2.615 în 2006), din care au fost soluţionate 2.070 (faţă de 1.509 în 2006), respectiv 1.506 soluţii pe fondul cauzei şi 564 soluţii de declinare a competenţei sau conexare.
Din cele 1.506 cauze soluţionate pe fond, în 167 cauze s-a dispus trimiterea în judecată a inculpaţilor. S-a constatat o creştere a numărului de rechizitorii comparativ cu anul 2006 cu 31,5%.
Prejudiciile totale, reţinute prin rechizitorii, au fost de 385 de milioane lei, comparativ cu 170 milioane în 2006.
S-a subliniat creşterea semnificativă a numărului cauzelor complexe, fiind cercetate şi trimise în judecată cu 60% mai multe persoane care au ocupat importante funcţii şi demnităţi publice (de la 149 la 238).
Toată această activitate de anchetă s-a finalizat în cursul anului 2007 cu 63 de hotărâri definitive de condamnare a unui număr de 109 inculpaţi (faţă de 80 de hotărâri definitive privind 155 inculpaţi, în 2006). Prin hotărâri nedefinitive au fost condamnaţi 119 inculpaţi.
Conform raportului Direcţiei Naţionale Anticorupţie, jurisprudenţa în această materie este extrem de neunitară, iar pedepsele aplicate nu sunt de natură să-şi atingă scopul disuasiv (descurajator), în condiţiile in care din totalul de 109 persoane condamnate, doar 28 au primit pedepse cu executare în detenţie, restul primind pedepse a căror executare a fost suspendată[13].
S-a mai observat că, statistic, instanţele tratează mai blând corupţia din sectorul public decât pe cea din sectorul privat, deşi noţiunea de corupţie se leagă prioritar de calitatea de agent public. Astfel, din cei 28 de inculpaţi condamnaţi cu privare de libertate, majoritatea (16) provin din mediul privat sau erau fără ocupaţie, în timp ce doar 12 agenţi publici au fost condamnaţi la pedepse cu executare în detenţie. Corelativ, există 47 de funcţionari publici faţă de care s-au dispus pedepse cu suspendarea executării, faţă de 34 de inculpaţi ce provin din mediul privat cărora li s-a aplicat acelaşi tip de executare a pedepsei.
4. Ultimele rapoarte intermediare ale Comisiei Europene către Parlamentul European şi Consiliu
Când a aderat la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007, România înregistra încă deficite în ceea ce priveşte reforma în justiţie şi combaterea corupţiei şi crimei organizate. Din acest motiv, Comisia Europeana a emis o reglementare specială cu privire la cooperarea şi verificarea progreselor obţinute în acest domeniu[14].
România şi Bulgaria sunt primele state membre ale căror reforme sunt supravegheate de către Comisie şi după aderarea acestora la Uniunea Europene. Introducerea procedurii de cooperare şi verificare a fost justificata de Comisia Europeană după cum urmează: Decizia de a continua evaluarea Bulgariei şi a României arată dorinţa Uniunii Europene de a vedea că aceste două ţări dezvoltă sisteme administrative şi juridice eficiente de care au nevoie pentru a-şi putea respecta obligaţiile care le revin în calitate de state membre, precum şi pentru a se putea bucura de avantajele pe care le oferă acest statut. Progresele înregistrate cu privire la reforma sistemului judiciar, corupţie şi crimă organizată vor ajuta cetăţenii bulgari şi români să se bucure de drepturi depline în calitate de cetăţeni europeni[15].
În acest context, Comisia şi celelalte state membre au considerat că, după aderare, este necesar să colaboreze îndeaproape cu România pentru a asigura punerea în aplicare a reformelor necesare pentru consolidarea sistemului judiciar şi combaterea corupţiei.
Obiectivele de referinţă, a căror respectare este supravegheată începând cu 1 ianuarie 2007 de către Comisia Europeană în cadrul mecanismului de cooperare şi verificare, reies din rezultatele raportului de monitorizare privind stadiul pregătirii Bulgariei şi României pentru aderarea la Uniunii Europene din 26.09.2006[16] .
Cele trei obiective – din totalul de patru – pe baza cărora se pot stabili progresele din domeniile reformei justiţiei şi luptei anticorupţie sunt: 1. înfiinţarea unei Agenţii de Integritate; 2. combaterea corupţiei la nivel înalt; 3. combaterea corupţiei în administraţia locala.
În Raportul Comisiei din 25 iulie 2008 – care evaluează eforturile pe care le fac guvernul şi autorităţile române pentru a reforma sistemul judiciar şi pentru a face investigaţii în ceea ce priveşte corupţia – se apreciază că schimbările instituţionale şi procedurale din ultimii ani încep sa dea roade, însă realizările sunt fragile[17].
Angajamentul României faţă de eradicarea corupţiei – se arăta – nu se traduce în creşterea numărului condamnărilor sau al sancţiunilor disuasive. Performanţa sistemului judiciar din România este împiedicată de insecuritatea juridică ce se datorează mai multor factori, inclusiv aplicării neunitare a legii şi recurgerii excesive la ordonanţe de urgenţă.
În legătură cu obiectivele arătate mai sus, s-a remarcat progresul realizat la începutul anului 2008 prin înfiinţarea Agenţiei Naţionale de Integritate care, în continuare, va trebui sa demonstreze că poate monitoriza fluxurile de active financiare, identifica şi sancţiona creşterile nejustificate de active şi reglementa conflictele de interese.
Referitor la obiectivul combaterii corupţiei la nivel înalt, s-a apreciat efortul Direcţiei Naţionale Anticorupţie care a demarat anchete într-o serie de cazuri în care sunt implicaţi foşti miniştri si parlamentari. Aceste anchete, însă, trebuie continuate şi soluţionate prin condamnări descurajatoare, dacă va fi necesar.
România – se mai spunea în raport – a continuat şi campaniile de sensibilizare pentru contracararea corupţiei la nivel local. S-au realizat îmbunătăţiri ale calităţii serviciilor publice, reducându-se astfel ocaziile propice corupţiei. S-a apreciat, de asemenea că în iunie 2008 a fost adoptată o strategie naţională împotriva corupţiei din administraţia publică locală.
Raportul dat publicităţii în 12 februarie 2009 este unul destul de critic, remarcându-se că va fi crucial ca România să evolueze semnificativ şi ireversibil până în vara lui 2009. Se arată că ritmul progreselor consemnat în raportul din iulie 2008 nu a fost menţinut.
A fost criticat Parlamentul care nu permite anchetarea tuturor cazurilor relevante de corupţie la nivel înalt de către autorităţile judiciare. S-a apreciat că, deşi Direcţia Naţională Anticorupţie continuă să înregistreze un parcurs pozitiv şi stabil de instrumentare a cazurilor de corupţie, sunt raportate cazuri de procese ce durează prea mult, de clemenţă nejustificata a instanţelor şi de jurisprudenţă inconsecventă în cazurile de corupţie.
A fost apreciată activitatea Agenţiei Naţionale pentru Integritate, instituţie care a respins încercarea unui membru al Consiliului Naţional de Integritate – organismul său de supraveghere – de a influenţa decizia într-un anumit caz. S-a considerat că sunt necesare investiţii suplimentare în logistică şi că sistemul judiciar trebuie să dea curs anchetelor în cazurile semnalate de Agenţia Naţionala pentru Integritate pentru ca eforturile acesteia să devină concrete.
Referitor la combaterea corupţiei în administraţia publică s-a spus că trebuie accelerate eforturile în vederea realizării progreselor în cadrul Strategiei Naţionale Anticorupţie, adoptată în vara anului 2008.
Mecanismul de cooperare şi verificare a fost instituit pentru a permite României să demonstreze, periodic, că a înregistrat progrese în reforma sistemului judiciar şi în combaterea corupţiei.
Sigur, pe măsura creşterii eficienţei sistemului judiciar, a diminuării incidenţei actelor de corupţie la nivel înalt şi în administraţia locală, se va realiza echilibrarea societăţii româneşti pe principii de justeţe şi echitate, iar mecanismul instituit de Comisia Europeană va fi ridicat, devenind inutil.
[1] Vezi site-ul http://www.transparency.org.ro
[2] Justyna Pawlak, The Herald Tribune, 13.05.2008 remarca: „corruption is a day-to-day concern in Romania”.
[3] Indicele de Percepţie a Corupţiei pentru România este de 3.7 pe o scară de la 1 la 10-vezi http://www.transparency.org.ro/politici_si_studii/studii/national_coruptie/2008/RNC_2008_electronic.pdf
[4] Conform Indicelui de Percepţie a Corupţiei lansat de Transparency International la data de 23 septembrie 2008, România obţine 3,8 puncte din 10, punctaj cu o zecime superior celui din anul precedent. Astfel România urca în clasamentul statelor membre ale Uniunii Europene, ocupând anul acesta penultima poziţie, şi lăsând locul codaş Bulgariei, care înregistrează o scădere de 0,5 puncte fata de 2007. Acest indice obţinut de România nu este subiect de mândrie sau satisfacţie având în vedere că aceasta creştere este de doar 0,1 şi reprezintă un trend inerţial. Ţinând seama de eforturile care s-au făcut, creşterea este foarte mică faţă de aşteptări. Este ca şi când temperatura unui bolnav a scăzut de la 39,8 la 39,7, ceea ce este departe de optimul de sănătate al acestuia (comunicatul TI Romania pe http://www.transparency.org.ro/politici_si_studii/indici/ipc/2008/Comunicat%20de%20presa%20TI%20Romania.pdf
[5] „A afirma că indicele Transparency International este mereu un pic în urma tendinţelor prezente este absolut corect. Acesta este însă rezultatul unor acţiuni conştiente din partea noastră. Noi nu dorim să supraestimăm o serie de schimbări foarte recente. Luând in considerare ultimii doi ani, şi cunoscând regiunea destul de bine, îndrăznesc să afirm, că situaţia corupţiei din România este ceva mai bună decât o arată indicele de percepţie.” Aprecierile aparţin lui Miklos Marschall, director regional pentru Europa de est şi Asia Centrală al T.I., într-un interviu acordat Deutsche Welle la 9.11.2006, publicat pe www.euractiv.ro.
[6] M. Johnston, Corupţia şi formele sale, Ed Polirom Iaşi 2007. p. 271
[7] I. Krastev, citat de Cristian Ghinea în Dilema Veche nr. 137/2006.
[8] Vezi site-ul http://www.globalintegrity.org.
[9] http://report.globalintegrity.org/Romania/2007
[10] Sever Voinescu, Lungul drum spre democraţie, în Dilema Veche nr. 185/2007.
[11] http://www.pna.ro/bilant_activitate.jsp?id=12#cap5.
[12] Potrivit art. 1 din OUG nr. 43/2002, în forma actuală, în vigoare de la 7.09.2006, Direcţia Naţională Anticorupţie este structură cu personalitate juridică, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, înfiinţată prin reorganizarea Parchetului Naţional Anticorupţie; Direcţia Naţională Anticorupţie(…) îşi exercită atribuţiile pe întregul teritoriu al României prin procurori specializaţi în combaterea corupţiei.
[13] De altfel, şi în Raportul Comisiei Europene din 27.iunie 2007 este inserată observaţia că „pedepsele aplicate de instanţe, în medie, nu au un efect disuasiv şi nu îndeplinesc funcţia preventivă.”
[14] Decizia nr. 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13.12.2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei(JO L 354, 14.12.2006. p. 56)
[15] http://ec.europa.eu/dgs/secretariat general/cvm/index ro.htm
[16] Comisia Europeană, Bruxelles, 26.09.2006, COM(2006), 549 final
[17] http://www.csm1909.ro/csm/linkuri/25.07.2008_15314_ro.pdf
Related posts:
- Independence of Magistrates as a Guarantee to Reduce Political Corruption.Specific Case of Prosecutors in Romania
- The Evolution of the Judicial System in Romania
- Discriminarea generată de jurisprudenţa Î.C.C.J. în materia gradului profesional al procurorilor D.N.A. şi D.I.I.C.O.T.
- Perspective asupra Consiliilor magistraturii
- Recrutarea magistraţilor