Comisia de la Veneția privind modificările aduse legilor justiției vizând răspunderea materială a judecătorilor și procurorilor

Forumul Judecătorilor din România a publicat traducerea în limba română a Avizului preliminar emis la 13 iulie 2018 de Comisia de la Veneția privind modificările aduse legilor justiției.

 

În ceea ce priveşte răspunderea materială a judecătorilor și procurorilor, Comisia de la Veneția a reţinut următoarele aspecte:

 

„107. Potrivit propunerii legislative de modificare a Legii nr. 303/2004, acțiunea în regres a statului împotriva unui magistrat care, cu rea-credință sau neglijență gravă, a comis o eroare judiciară nu mai este opțională. Conform textului propus la noul articol 96 din Legea nr.303/2004, Ministerul Finanțelor Publice trebuie să inițieze procedura prin solicitarea de la Inspecția Judiciară a unui raport (cu caracter consultativ) care să indice dacă eroarea judiciară a fost cauzată de exercitarea funcției de către magistrat cu rea-credință sau gravă neglijență. În funcție de concluziile Inspecției Judiciare și de „propria evaluare”, Ministerul Finanțelor Publice va exercita acțiunea în regres în termen de șase luni de la data comunicării raportului Inspecției Judiciare.[1] Noile reguli privind răspunderea se vor aplica judecătorilor și procurorilor în funcție cât și judecătorilor și procurorilor care, deși nu mai sunt în funcție, „și-au exercitat profesia cu rea-credință sau gravă neglijență.”

108. Pentru justificarea noilor reglementări au fost invocate hotărârile de condamnare a României la CEDO și, în legătură cu acestea, dificultatea tragerii la răspundere a magistraților responsabili prin aplicarea reglementărilor actuale. Alte argumente invocate au fost nemulțumirea publică crescândă și o scădere îngrijorătoare a încrederii cetățenilor în activitatea magistraților precum și o serie de hotărâri de achitare în cauze de corupție, puternic mediatizate.
109. Noile prevederi au fost criticate din pricina lipsei de claritate și în special pentru că ar reprezenta o sursă de presiune asupra magistraților, mai ales în contextul actual. Magistrații au subliniat în special riscul ca raționamentul lor juridic (aplicat pentru interpretarea legii, aprecierea probelor etc.) să fie pus la îndoială.
110. Două versiuni succesive ale definiției erorii judiciare, contestate la Curtea Constituționale pentru neclaritate, lipsă de previzibilitate și pentru că ar afecta independența magistraților, au fost declarate neconstituționale.[2] Textul final al definiției, modificat de Parlament pentru a fi pus de acord cu concluziile Curții Constituționale, este următorul:

“(3) Există eroare judiciară atunci când:

1. a) s-a dispus în cadrul procesului efectuarea de acte procesuale cu încălcarea evidentă a dispoziţiilor legale de drept material şi procesual, prin care au fost încălcate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei, producându-se o vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac ordinară sau extraordinară;
2. b) s-a pronunţat o hotărâre judecătorească definitivă în mod evident contrară legii sau situaţiei de fapt care rezultă din probele administrate în cauză, prin care au fost afectate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei, vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac ordinară sau extraordinară.”
3. Alte îngrijorări exprimate s-au referit la: riscul apariției a două proceduri paralele pentru îndeplinirea atribuțiilor cu rea credință sau neglijență gravă – acțiunea în regres și procedura disciplinară – cu posibile soluții diferite; rolul sporit al Inspecției Judiciare în procedura de regres și competențele extinse ale inspectorului șef; și excluderea CSM, garantul independenței magistraților, din procedură.
4. Comisia de la Veneția a examinat recent chestiunea răspunderii statului și a răspunderii subsecvente a judecătorilor, un subiect sensibil în multe țări, într-o opinie Amicus Curiae elaborată la solicitarea Curții Constituționale a Republicii Moldova.[3] Poziția Comisiei de la Veneția poate fi rezumată astfel:

– de regulă, judecătorii nu trebuie să fie trași la răspundere prin intermediul acțiunii în regres dacă își exercită atribuțiile judiciare potrivit standardelor profesionale stabilite prin lege (imunitate funcțională);

– răspunderea judecătorului poate fi admisă în măsura în care se constată intenția sau neglijența gravă a judecătorului;

– o hotărâre de condamnare pronunțată de CEDO (sau o soluționare amiabilă a unei cauze pendinte la CEDO ori o declarație unilaterală de recunoașterea a încălcării Convenţiei) nu trebuie să constituie unicul temei pentru antrenarea răspunderii judecătorului, aceasta trebuind să se bazeze pe o constatare a intenției sau a neglijenței grave a judecătorului de către o instanță națională;

– constatarea unei încălcări a Convenţiei de către CEDO nu înseamnă neapărat că judecătorii naționali pot fi criticați pentru modul în care au interpretat și au aplicat legea, întrucât încălcările pot izvorî din deficiențe sistemice existente în statele membre, cum ar fi durata procedurilor, dispoziții legislative inadecvate/neclare, în legătură cu care răspunderea personală a judecătorului nu poate fi invocată.

113. În privința practicilor existente, Comisia de la Veneția remarcă că țările în care răspunderea personală a judecătorilor este reglementată (cum sunt Bulgaria, Republica Cehă, Germania, Italia, Norvegia, Serbia, Spania (până în octombrie 2015) sau Suedia) există „obligația ca vinovăția judecătorului să fie dovedită” (a se vedea paragraful 17 din Opinia Amicus Curiae). Se pare totuși că în general aceste reglementări sunt rareori aplicate.
114. În privința modificărilor propuse, s-ar putea concluziona că principalele cerințe pentru o mai bună definire a noțiunii de eroare judiciară par să fi fost îndeplinite. Nu este posibilă definirea erorii judiciare fără a recurge la noțiuni generale, care trebuie să fie interpretate de instanțele de judecată. Pentru a elimina temerile că această nouă definiție ar putea să reprezinte un obstacol pentru judecători și procurori în luarea deciziilor, ar fi totuși indicat ca la noul articolul 96 să fie adăugată o clauză care să prevadă explicit că, în lipsa relei credințe și/sau a neglijenței grave, magistrații se bucură de imunitate funcțională și nu pot fi trași la răspundere pentru o soluție care ar putea fi contrazisă de o altă instanță.
115. În privința procedurii, și rolul major încredințat Inspecției Judiciare, cu toate că inspectorul șef este numit și răspunde în fața plenului CSM (noul articolul 67 alineatele (3), (5) și (6) din Legea nr. 317/2004), poate da naștere la întrebări, mai ales dacă este avută în vedere și excluderea totală a CSM din procedură.
116. În fapt, deși decizia finală cu privire la răspunderea magistratului aparține în cele din urmă unei instanțe (în final unei secții a Înaltei Curți de Casație și Justiție), procedura de angajare a răspunderii implică în etapa inițială, dat nu lipsită de importanță, doi actori principali: Ministerul Finanțelor Publice și Inspecția Judiciară. Dincolo de rolul importat atribuit Inspecției Judiciare, rolul decisiv al Ministerului Finanțelor Publice, care este un factor extra-judiciar și care nu poate fi cel mai potrivit organism pentru a aprecia existența și cauzele unei erori judiciare, este discutabil. Ministerul, pe baza raportului consultativ al Inspecției Judiciare[4] și a propriei evaluări, este cel care decide dacă exercită sau nu o acțiune în regres. Legea nu prevede nici un criteriu pentru „propria evaluare” făcută de minister (a se vedea articolul 96 (8)). Întrucât despăgubirile sunt suportate din fonduri publice, Ministerul Finanțelor Publice poate fi într-adevăr reclamantul în acțiunea în regres. Însă ministerul nu ar trebui să joace nici un rol în aprecierea existenței sau cauzelor unei erori judiciare.
117. O abordare alternativă ar consta în inițierea procedurii pentru acțiunea în regres numai după constatarea de către CSM[5] a răspunderii disciplinare a judecătorului sau procuror în cauză. Astfel, nu numai că ar fi evitat riscul unor soluții contradictorii rezultate din cele două proceduri paralele, dar s-ar permite CSM să își joace rolul în procedură și să își îndeplinească atribuțiile prevăzute de articolele 133 (garant al independenței justiției) și 134 (rol cheie în privința răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor) din Constituție. Termenele prevăzute în propunerea legislativă pentru exercitarea acțiunii în regres ar trebui modificate pentru a asigura efectivitatea regresului. Precondiția pentru legitimitatea procesului este încrederea în Inspecția Judiciară, CMS și instanțele de judecată.
118. Propunerea de lege introduce și o dispoziție (articolul 96, paragraful 11 din Legea nr. 303/2004) privind asigurarea profesională obligatorie care trebuie pusă în aplicare de CSM în termen de șase luni de la intrarea în vigoare a legii. Având în vedere chestiunile de ordin practic pe care această soluție le-ar presupune (de exemple, va fi aproape imposibil să fie asigurate cazurile de hotărâri judecătorești deliberat ilegale), ne puteam întreba dacă propunerea de lege a fost precedată de un studiu de impact și de o analiză legislativă comparativă. De asemenea se poate remarca că practic asigurarea profesională obligatorie echivalează cu o reducere a salariului judecătorilor și procurorilor.
119. Aplicarea noilor reguli judecătorilor și procurorilor care nu mai sunt în funcție poate fi de asemenea problematică. De pildă, nu este clar dacă judecătorii și procurorii care nu mai sunt în funcție la data intrării în vigoare a legii, cum sunt magistrații care s-au pensionat până la data respectivă, vor fi supuși și ei mecanismului de angajare a răspunderii propus.
120. În fine, noul mecanism privind răspunderea, din care CSM este exclus, ar trebui apreciat în raport cu celelalte dispoziții referitoare la răspunderea magistraților, cum sunt noua Secție pentru investigarea infracțiunilor din justiție sau limitarea libertății de exprimare a magistraților. Este greu să nu fie sesizat pericolul ca toate instrumente luate la un loc să conducă la presiuni asupra judecătorilor și procurorilor și în fine la subminarea independenței sistemului judiciar și a modului în care este realizată justiția. Mai mult, în combinație cu dispozițiile privind pensionarea anticipată, noul mecanism de răspundere poate fi considerat un stimulent suplimentar pentru retragerea anticipată din profesie, prejudiciabil pentru sistemul judiciar în ansamblul său.
121. În concluzie,

– Noii definiții a erorii judiciare nu i se poate reproșa în principiu nimic, dar ar trebui completată cu precizarea explicită că, în lipsa relei credințe și/sau a neglijenței grave, magistrații nu pot fi trași la răspundere pentru o soluție care ar putea fi contrazisă de o altă instanță;

– Ar fi preferabil să se prevadă că acțiunea în regres ar trebui să se exercite după finalizarea procedurii disciplinare;

– În lipsa acestor măsuri de protecție suplimentare, noile prevederi riscă să fie percepute ca drept mecanisme adiționale de presiune asupra magistraților.”

Notă: Această traducere reprezintă un demers al Asociaţiei Forumul Judecătorilor din România, fiind realizată la cererea sa. Orice preluare a textului se va efectua sub condiţia următoarei mențiuni: „Traducerea acestui aviz reprezintă un demers al Asociaţiei Forumul Judecătorilor din România”. Textul integral al traducerii poate fi accesat la pagina web http://www.forumuljudecatorilor.ro/wp-content/uploads/Avizul-Comisiei-de-la-Venetia-legile-justitiei-traducere-RO.pdf .

[1] „(7) În termen de două luni de la comunicarea hotărârii definitive pronunţate în acţiunea prevăzută la alin. (6), Ministerul Finanţelor Publice va sesiza Inspecţia Judiciară pentru a verifica dacă eroarea judiciara a fost cauzată de judecător sau procuror ca urmare a exercitării funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, potrivit procedurii prevăzute la art. 741 din Legea nr.317/2004, republicată, cu modificările ulterioare. (8) Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, va exercita acţiunea în regres împotriva judecătorului sau procurorului dacă, în urma raportului consultativ al Inspecţiei Judiciare prevăzut la alin. (7) şi al propriei evaluări, apreciază că eroarea judiciară a fost cauzată ca urmare a exercitării de judecător sau procuror a funcţiei cu rea credinţă sau gravă neglijenţă. Termenul de exercitare a acţiunii în regres este de 6 luni de la data comunicării raportului Inspecţiei Judiciare.”

[2] A se vedea Curtea Constituțională a României, Decizia nr. 45 din 30 ianuarie 2018, Decizia nr. 252 din 19 aprilie 2018.

[3] A se vedea CDL-AD (2016)015, Opinie Amicus Curiae pentru Curtea Constituțională privind dreptul de regres al statului împotriva judecătorilor, paragrafele 77-80. A se vedea și paragrafele 10 până la 25 referitoare la standardele și practicile europene actuale. A se vedea și: CDL-AD(2014)042, Aviz preliminar privind proiectul de lege referitor la ministerul public din Muntenegru, paragraful 94; Raport privind independența sistemului judiciar – Partea I: Independența judecătorilor, CDL-AD(2010)004, paragrafele 59-61, cu trimitere la Avizul nr. 3 al CCJE asupra principiilor și regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judecătorilor și în mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile și imparțialității; Aviz privind propunerea de modificare a legilor privind sistemul judiciar din Serbia, CDL-AD(2013)005, paragrafele 17-23, cu trimitere la Recomandarea CM/Rec(2010)12 cu privire la judecători: independența, eficiența și responsabilitățile; Aviz privind legile și răspunderea disciplinară și evaluarea judecătorilor din „Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” (CDL-AD(2015)042), paragraful 47.

[4] Pentru procedura propusă de elaborare a raportului, a se vedea noul articol 74¹ din Legea nr.317/2004.

[5] Potrivit noului articol 99 (t) din Legea 303, încălcările disciplinare includ și „exercitarea funcției cu rea-credință sau gravă neglijență, dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni. Sancțiunea disciplinară nu înlătură răspunderea penală.” (A se vedea articolul 99¹, nemodificat, pentru definiția relei credințe sau a neglijenței grave)

 

No related posts.