CEDO, cauza Procola c. Luxemburgului, hotărârea din 28 septembrie 1995, cererea nr. 14570/89
Situația de fapt
Procola este o fabrică de produse lactate constitutită ca o asociație agricolă, în conformitate cu legislația din Luxemburg. Sediul asociației este în Ingeldorf.
În 31 martie 1984 au intrat în vigoare Regulamentele Comunității Economice Europene (CEE) nr. 856/84 și 857/84 privind introducerea sistemului ”cotei de lapte” în statele membre ale Uniunii Europene, adoptate pentru a stabiliza piața de lapte și produse lactate, caracterizată la acel moment de supraproducție. Pe o perioadă de cinci ani, începând cu 2 aprilie 1984, se introducea un sistem de taxă adițională pe cantitatea de lapte livrată în exces față de cantitatea garantată, numită ”cantitate de referință”. Achizitorii de produse lactate trebuie să plătească taxa adițională numai acelor producători care au livrat o cantitate care depășește cota stabilită.
În 10 octombrie 1984 au fost emise o serie de ordine ministeriale prin care se alocau cantitățile de referință pentru achizițiile de lapte (respectiv cantitatea în exces pentru care se plătește o taxă suplimentară) pentru cei patru achizitori de lapte din Marele Ducat, adică fabricile de produse lactate care cumpără laptele de la producători (printre care și asociația reclamantă); valorile erau bazate pe cantitățile de lapte colectate în 1981.
Procola și alți doi achizitori de lapte, au atacat, la Comitetul Juridic al Consiliului de Stat, deciziile prin care s-au fixat cantitățile de referință. În conformitate cu art. 177 din Tratatul privind Comunitatea Economică Europeană, instanța națională a adresat întrebări preliminare Curții de Justiție a Comunităților Europene, răspunsul fiind dat prin hotărârea din 25 noiembrie 1986. În lumina răspunsurilor date de Curtea de Justiție, Consiliul de Stat a susținut, prin hotărârea din 26 februarie 1987, că alegerea anului 1981 ca an de referință a constituit o modalitate de discriminare în ceea ce îi privește pe achizitori, contrar art. 20 alin. 3 al Tratatului CEE. Deciziile contestate au fost anulate și cazul a fost trimis Ministrului Agriculturii pentru o alocare mai corectă a cantităților de referință între cele trei fabrici de produse lactate, prin intermediul unor regulamente ducale.
La 27 mai 1987, Ministrul de Stat a înaintat o nouă propunere de regulament ducal, prin care cantitățile de referință urmau a fi alocate celor patru fabrici de produse lactate pe baza livrărilor de lapte primite în anul 1983. Pentru a-și îndeplini obligațiile comunitare, în proiectul de lege s-a propus ca sistemul cantității de referință să se aplice retroactiv și anilor anteriori de producție, începând cu 1984. Președintele Consiliului de Stat a atras atenția primului ministru asupra faptului că efectul retroactiv poate fi stabilit numai prin lege și nu printr-un act inferior. În aceste situații, Consiliul de Stat a emis un proiect de lege în 2 iulie 1987, prin care regulamentul devine aplicabil cu efect retroactiv din 2 aprilie 1984, data la care sistemul de cotă a laptelui a intrat în vigoare în țările din Comunitatea Europeană.
Cu anumite amendamente, proiectul de regulament al Ministrului de Stat din 27 mai 1987 a devenit Regulamentul ducal din 7 iulie 1987, iar proiectul de lege al Consiliului de Stat din 2 iulie a devenit Legea din 27 august 1987, care a conferit regulamentului efect retroactiv perioadei de 12 luni în care s-a aplicat taxa adițională pe lapte, începând cu 1 aprilie 1984, 1 aprilie 1985 și 1 aprilie 1986.
La 21 septembrie 1987, Ministrul de Stat a emis patru ordine ministeriale prin care erau fixate cantitățile de lapte pentru fiecare dintre cei patru ani de producție, din perioada 2 aprilie 1984 – 31 martie 1988.
La 24 noiembrie 1987 Procola s-a adresat Comitetului Juridic al Consiliului de Stat pentru controlul judiciar al fiecărui dintre cele patru ordine, pe motiv că au afectat negativ asociația și furnizorii din cauza cantităților de referință prea mici pentru anii respectivi (1984-1988). Pe lângă încălcarea regulamentului, Procola a mai contestat efectul retroactiv aplicabil producției anterioare intrării în vigoare a regulamentului. În subsidiar, reclamanții au cerut Comitetului Juridic să trimită unele întrebări preliminare Curții de Justiție, referitoare la principiul neretroactivității legii.
Într-o hotărâre din 6 iulie 1988, Comitetul Juridic a respins cererea reclamantului aducând următoarele argumente: ”Ca o regulă generală, o lege poate produce efecte numai pentru viitor, însă corpul legslativ poate acorda efect retroactiv unui act normativ, atât timp cât acest lucru nu este interzis prin Constituție. Luxemburgul a trebuit să acopere lacuna lăsată în urma anulării regulamentului în 26 februarie 1987, statul fiind obligat să emită un act normativ care să reglementeze taxele pe lapte pentru perioada 2 aprilie 1984 – 31 martie 1987, și numai Parlamentul, care a avut aprobarea autorităților comunitare, a avut competența să legifereze. În orice caz, penalitățile pentru nerespectarea cantităților pe durata celor 3 ani nu sunt mai mari decât cele care ar fi fost impuse de legislația anterioară. Diferența, însumând aprox. 35 milioane franci, este suportată de stat, cu acodul autorităților comunitare, astfel încât efectul retroactiv al cantităților de lapte, este departe de a cauza un prejudiciu reclamantului.”
Patru dintre cei cinci membri ai Comitetului Juridic au luat parte și la formularea opiniei Consiliului de Stat asupra propunerii de regulament și asupra încadrării proiectului de lege în legislația națională.
Procola și 63 de membrii ai săi, toți fermieri, s-au adresat Comisiei Europene a Drepturilor Omului la 22 noiembrie 1988. Ei s-au plâns de încălcarea dreptului la un tribunal independent și imparțial, garantat de art.6 par. 1 din Convenție, pe motiv că 4 membri ai Comitetului Juridic care s-au pronunțat în cererea prinvind controlul judiciar, și-au exprimat anterior opiniile asupra legalității prevederilor contestate. Ei au mai invocat încălcarea art. 7 din Convenție prin atribuirea efectului retroactiv deciziilor privind cota de lapte. În ultimul rând, ei susțin că taxele adiționale le-au încălcat dreptul de a se bucura în liniște de bunurile lor, contrar art.1 din Protocolul adițional nr. 1 al Convenției.
La 1 iulie 1993, Comisia a declarat cererea reclamanților admisibilă cu privire la prima plângere și indamisibilă cu privire la celelalte 2 plângeri, pe motiv că nu au fost epuizate căile de atac interne. În raportul din 6 iulie 1994, s-a constatat că nu a existat o încălcare a art. 6 din Convenție.
În observațiile finale în fața Curții, reclamanții au solicitat recunoașterea încălcării art. 6 par. 1 din Convenție.
Asupra art. 6 din Convenție
Reclamanții au invocat încălcarea art.6 par. 1 din Convenție prin faptul că instanța națională (Comitetul Juridic al Consiliului de Stat) nu a fost imparțială și independentă.
Procola a susținut că prevederea art. 6 par. 1 este aplicabilă în cazul de față. Guvernul și Comisia au exprimat o opinie diferită.
Asupra existenței unei dispute care are în vedere un drept
Guvernul a susținut că cererea pentru controlul judiciar adresată Comitetului Juridic al Consiliului de Stat a fost una ”obiectivă”, adică nu a avut de a face cu un drept privat – a fost îndreptată împotriva deciziei de aplicare a legislației comunitare. Nu a constituit deci o dispută între părțile unui proces. Dacă Comitetul Juridic ar fi admis cererea, acesta nu ar fi putut decât să anuleze ordinele ministeriale contestate și să remită cazul la Ministrul de Stat, astfel încât acesta să emită o nouă decizie. Nu ar fi putut fi impusă rambursarea sumelor plătite, întrucât numai instanțele ordinare sunt competente a determina drepturile civile. Procedurile nu ar fi avut niciun rezultat care să afecteze situația financiară a reclamantului.
Reclamantul a argumentat că nu ar fi putut solicita despăgubiri în instanțele civile, dacă ordinele ministeriale nu ar fi fost anulate; și doar Consiliul de Stat ar fi putut să le anuleze. Procedurile în fața Consiliului de Stat au fost deci decisive pentru un drept civil și anume, dreptul de rambursare a amenzii pentru supraproducție. Procola a susținut că, în conformitate cu sistemul cotei de lapte ales de Luxemburg, asociația se constituie parte cu care statul are raporturi juridice și cu care poartă aranjamente financiare în caz de supraproducție. Acest lucru poate fi demonstrat prin faptul că statul a introdus acțiuni împotriva asociației de fiecare dată când a fost depășită cantitatea de referință.
Părerea Comisiei este că cererea introdusă la Consiliul de Stat a fost legată de un conflict de drept public, care nu are legătură cu drepturile private ale reclamanților. Scopul real al cererii a fost de a asigura un control judiciar asupra măsurilor luate de autorități.
Curtea a afirmat că în fața Comitetului Juridic, părțile au luat poziții diferite cu privire la posibilitatea aplicării retroactive a ordinelor ministeriale. Procola a susținut că pentru perioada 1984-1987 nu a fost impusă nicio taxă adițională, în condițiile în care legislația anterioară a fost anulată, fiind imposibil ca ordinele să aibă efect retroactiv.
În sensul art. 6 din Convenție, a existat cu certitudine o dispută asupra stabilirii unui drept.
Asupra naturii civile a dreptului în discuție
Curtea reamintește că art.6 par. 1 este aplicabil când o acțiune este pecuniară în natură și este bazată pe o presupusă încălcare a unor drepturi care sunt de asemenea evaluabile în bani, fără a ține seama de originea disputei și de faptul că instanțele administrative au jurisdicție asupra cauzei (Beaumartin c. Franței, hotărârea din 24 noiembrie 1994, par. 28).
În scopul de a se asigura că procedurile sunt hotărâtoare pentru un drept civil, Curtea a considerat că procedurile trebuie analizate ca un întreg. Procola a cerut restituirea amenzii de 4,5 milioane de franci pentru supraproducție; asociația a argumentat că a plătit suma pe nedrept, membrii săi producând laptele în perioada în care a existat vid juridic și Guvernul din Luxemburg nu era îndreptățit să tragă la răspundere pentru supraproducție.
Indiscutabil, cererea depusă la Consiliul de Stat ar fi putut rezulta numai în anularea ordinelor contestate, iar anularea ar fi permis reclamanților să intenteze o acțiune în instanțele civile pentru a-și recupera suma considerată a fi plătită pe nedrept. Prin introducerea acțiunii, Procola s-a folosit de singura cale de atac aflată la dispoziția lor – una indirectă.
Cu referire la strânsa legătură dintre acțiunea intentată de Procola și faptul că au existat urmări în ceea ce privește un drept pecuniar, dar și asupra activităților economice ale asociației, dreptul în discuție este deci un drept civil (Editions Periscope c. Franței, hotărârea din 26 martie 1992, par.40, Ortenberg c. Austriei, hotărârea din 25 noiembrie 1994, par. 28, Van de Hurk c. Olandei, hotărârea din 19 aprilie 1994, par. 43).
În orice caz, cum a fost evidențiat și de reclamanți, cu privire la adimisibilitate, Comisia a opinat că plata unei taxe adiționale către autoritățile locale ar putea fi interpretată ca fiind o privare de bunuri în sensul primului paragraf al art.1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, iar dreptul oricui de a se bucura de bunurile personale este indubitabil un drept civil. Așadar, art.6 par.1 este aplicabil în cazul de față.
Asociația reclamantă a semnalat că patru dintre cei cinci membri care au făcut parte din Comitetul Juridic care s-a pronunțat în cererea asociației, au făcut parte și din comitetul consultativ care și-a expus opinia cu privire la proiectul Regulamentului ducal din 7 iulie 1987 și au elaborat un proiect de lege prin care se conferea efect retroactiv acelui regulament. În vederea opiniilor exprimate, și în special în scrisoarea trimisă de Președintele Consiliului de Stat către Primul Ministru în 24 iunie 1987, membrii Comitetului Juridic nu ar fi putut aborda fără nicio implicare subiectivă întrebarea care le-a fost adresată, și anume dacă este legal să se aplice cu efect retroactiv ordinele ministeriale din 21 septembrie 1987. În cazul prezent nu este vorba nici de imparțialitate obiectivă, nici de imparțialitate subiectivă.
Guvernul a susținut în fața Comisiei că Procola a contestat numai imparțialitatea obiectivă a Comitetului Juridic. Plângerea asupra imparțialității subiective, în susținerea căreia nu au fost prezentate dovezi, ar trebui respinsă ca fiind nouă. Ei au mai observat că este adevărat că patru membri ai Comitetului Juridic au îndeplinit mai întâi o funcție consultativă și apoi o funcție juridică în cazul de față. Cu toate acestea, ar fi incorect să se aprecieze că hotărârea dată de Consiliul de Stat nu ar fi fost una imparțială. În sistemul juridic din Luxemburg, Comitetul Juridic a fost obligat să respingă o cerere îndreptată împotriva unui act normativ, nu pentru că și-a exprimat anterior opinia asupra proiectului de lege, ci pentru că într-o asemenea situație nu a avut libertatea să ia altă decizie.
Curtea nu a considerat a fi necesar să analizeze dacă în cazul de față Comitetul Juridic a fost sau nu o instanță independentă. Reclamanții nu au contestat metoda de numire a membrilor Consiliului de Stat sau durata mandatului lor și nici nu au pus în discuție garanțiile împotriva presiunilor externe.
Singura situație care trebuie determinată este dacă Comitetul Juridic a îndeplinit imparțialitatea prevăzută de art. 6 din Convenție, în condițiile în care patru din cei cinci membri s-au pronunțat asupra legalității reglementării ce au analizat-o anterior în funcția lor consultativă.
Curtea a apreciat că patru dintre cei cinci membri ai Consiliului de Stat au îndeplinit atât funcții consultative cât și funcții juridice în același caz. În contextul unei instituții precum Consiliul de Stat din Luxemburg, simplul fapt că anumite persoane au îndeplinit în mod succesiv aceste două funcții în ceea ce privește aceeași decizie, dă naștere la anumite temeri asupra imparțialității instituției. În acest caz, Procola are motive legitime să creadă că membrii Comitetului Juridic s-au simțit legați de opinia exprimată anterior.
Controversa este suficientă pentru a vicia imparțialitatea instanței în cauză, iar Curtea a apreciat că a existat o încălcare a art.6 par.1 al Convenției.
Nota 1:
În practica sa, ulterioară soluţiilor din cauzele reclamanţilor, invocând expres jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Consiliul de Stat decide că, în exercitarea funcţiilor jurisdicţionale, dacă una din părţi pune în discuţie independenţa şi imparţialitatea membrilor formaţiunii jurisdicţionale, ca urmare a faptului că, anterior, Consiliul de Stat a emis un aviz în exercitarea funcţiei consultative, aceasta să fie compusă din membri care nu au participat la adoptarea avizului, adică din consilieri de stat în serviciu extraordinar şi din consilieri de stat numiţi ulterior adoptării avizului. De asemenea, în jurisprudenţa sa în materia recuzării membrilor completului de judecată, Consiliul de Stat analizează dacă membrii recuzaţi au participat la adoptarea avizului şi dacă respectiva chestiune dedusă judecăţii vizează în substanţă o problemă tratată în avizul anterior.
Nota 2: Textul face parte din lucrarea Magistratii si instantele judecatoresti in jurisprudenţa Curtii Europene a Drepturilor Omului. Hotarari relevante, coordonator Dragoș Călin. Colectiv: Luminita Gabura, Iulia Diana David, Diana Chibulcutean, Ioana Alexandra Precup, Augustina Rodica Moldovan, Oana – Maria Stefănescu, Dan Alexandru Sipos, Dumitru Cazac, Editura Universitara, Bucureşti, 2013, ISBN 978-606-591-850-4
No related posts.