Revista Forumul Judecătorilor, Societatea de Studii Juridice, Centrul de Studii de Drept European din cadrul Institutului de Cercetări Juridice al Academiei Române şi Editura Universitară, cu sprijinul Institutului Naţional al Magistraturii au organizat, la data de 29.01.2009, Conferinţa „Normarea muncii în instanţe. Necesitate, reglementare, consecinţe”.
Dezbaterea a fost structurată pe două componente: în prima parte au fost prezentate materiale publicate în numerele 3 şi 4 ale Revistei Forumul Judecătorilor, cu referire la tema abordată în cadrul conferinţei, finalul discuţiilor fiind rezervat unui schimb de opinii între membrii grupului de lucru din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii şi participanţi (judecători, procurori, avocaţi).
Conferinţa a fost moderată de dl. judecător Dragoş Călin, director al Revistei Forumul Judecătorilor.
În deschidere, acesta a definit noţiunea de „normare a muncii”, prin care se înţelege, în conformitate cu art. 126 din Codul muncii, activitatea prin care, cu ajutorul unei unităţi de timp, adoptate ca normă de muncă, se stabileşte cantitatea de muncă necesară pentru efectuarea operaţiunilor sau lucrărilor de către o persoană cu calificare corespunzătoare, care lucrează cu intensitate normală, în condiţiile unor procese tehnologice şi de muncă determinată. Ea cuprinde timpul productiv, timpul pentru întreruperi impuse de desfăşurarea procesului tehnologic, timpul pentru pauze legale în cadrul programului de muncă. Potrivit art. 127 din acelaşi cod, normarea muncii se prezintă „în funcţie de caracteristicile procesului de producţie sau alte activităţi ce se normează, sub formă de norme de timp, norme de producţie, norme de personal, sfera de atribuţii sau sub alte forme corespunzătoare specificului fiecărei activităţi.”
D-na judecător Ana-Maria Lucia Zaharia, vicepreşedintele Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti, a prezentat un studiu realizat în instanţele americane districtuale prin care s-a încercat determinarea gradului de complexitate al diferitelor cauze şi folosirea datelor obţinute în vederea administrării instanţelor.
Întrucât la nivelul anilor 1970-1980 s-a înregistrat o recrudescenţă a numărului de dosare pe rolul instanţelor, s-a încercat iniţial să se determine numărul acestora pe o anumită perioadă. S-au adunat dosarele nou intrate cu cele precedente, scăzându-se apoi cele soluţionate la sfârşitul perioadei. A rezultat numărul de dosare existente, care determină volumul de activitate în funcţie de care se stabilesc resursele materiale, umane şi financiare necesare funcţionării unei instanţe. Calculul s-a dovedit nerealist, întrucât repartizarea cauzelor nu reflectă adevărata încărcătură pe instanţă sau judecător sau complexitatea pe care acestea o au.
Măsurarea complexităţii cauzelor a fost o altă metodă prin care s-a încercat realizarea statisticilor utilizate în scopuri organizatorice şi bugetare. S-a pornit de la un caz real din anii 1990, procesul O.J. Simpson. S-a constatat că pe durata acestui proces, Tribunalul din Los Angeles a finalizat mai mult de 12000 dosare penale, însă, din punct de vedere statistic, dosarul Simpson a fost considerat o singură cauză, în care s-a pronunţat o singură hotărâre, deşi personalul judiciar şi participanţii au muncit deseori câte 6 zile pe săptămână, timp de 1 an, dar aceasta nu a reflectat adevăratul grad de complexitate al cauzei.
Un grup de judecători şi IT-işti internaţionali a identificat anumiţi factori cuantificabili, a căror aplicare ar conduce la posibilitatea de măsurare a gradului de complexitate al cauzelor. În esenţă, sistemul de determinare a gradului de complexitate depinde de factorul timp. Cu cât o cauză este mai complexă, cu atât durata pentru a o judeca şi soluţiona va fi mai mare. Următoarele elemente extrase din datele oferite de sistemul de manageriere a dosarelor ar putea fi folosite ca instrumente de măsurare în cauzele penale:
Numărul şi gravitate faptelor pentru care s-a dispus trimiterea în judecată. Infracţiunile au fost împărţite în grave sau mai puţin grave. Sistemul de manageriere al dosarelor conţine o listă cu tipul de infracţiune incriminat şi gradul de gravitate. De asemenea, sistemul înregistrează şi numărul de infracţiuni ce fac obiectul dosarului. Înmulţind fiecare infracţiune cu un coeficient ce reprezintă gradul de dificultate şi apoi însumând rezultatul, gradul de complexitate al speţei este reflectata mai bine de volumul de muncă necesar pentru soluţionarea cauzei.
Numărul de fapte ce fac obiectul unui rechizitoriu sau care au fost conexate în cadrul aceluiaşi dosar. Stabilirea unui rezultat total va asigura o imagine mai fidelă a gradului de complexitate.
Numărul de inculpaţi. Numărul de inculpaţi prezenţi în cauză va creşte gradul de complexitate al acesteia şi va influenţa şi numărul avocaţilor, care constituie de asemenea, un criteriu.
Antecedentele penale. În situaţia recidiviştilor, apărarea va fi mai riguroasă şi îndelungată în comparaţie cu cei aflaţi la prima abatere.
Numărul volumelor dosarului.
Numărul de martori. Numărul de martori propuşi de acuzare sau de către apărare determină creşterea gradului de complexitate, întrucât necesită timp pentru a proceda la audierea acestora.
Disponibilitatea martorului. Acest factor se referă la faptul dacă martorul este arestat sau se află la distanţă faţă de instanţă, ori dacă este sau nu disponibil să se prezinte în instanţă, fiind necesară fie audierea martorului prin comisie rogatorie, fie deplasarea instanţei la domiciliul martorului.
Tipul de relaţii existent între inculpaţi, părţile vătămate şi martori. Se referă la situaţiile în care martorii apar cu datele de identificare protejate sau există relaţii antagonice cu anumite părţi. Dacă martorul nu se prezintă de bună-voie este necesară emiterea unui mandat de aducere, ceea ce presupune resurse materiale şi umane mai mari.
Mijloacele de probă administrate (înscrisuri, interogatorii, expertize etc.)
Problemele de drept/Problemele noi de drept. Dacă o speţă comportă probleme de drept sau probleme noi de drept, acestea vor fi identificate şi luate în considerare la nivelul instanţei.
Durata în timp a unui litigiu (respectiv perioada de la data înregistrării şi până la pronunţarea soluţiei). Acest criteriu încearcă să determine perioada optimă/standard de soluţionare pe o anumită speţă şi este un proces de găsire a unor soluţii.
Prestaţia apărării. Presupune o activitate de colectare de informaţii despre activitatea apărătorilor, pentru a se stabili dacă aceştia sunt în măsură să grăbească sau, dimpotrivă, să întârzie derularea unui proces. Este un criteriu subiectiv, întrucât această determinantă este obţinută de către judecătorii cauzei prin evaluarea prestaţiei individuale a apărătorilor ce apar în faţa lor.
Necesitatea interpretării sau necesitatea traducerii actelor dosarului. Dacă într-o cauză trebuie folosiţi interpreţi, pe parcursul mai multor termene, atunci durata de soluţionare va fii mai mare. Similar, dacă este nevoie de traducerea unor documente, atunci cauza va implica mai mult timp şi costuri, ceea ce va contribui la creşterea gradului de complexitate.
Inculpaţii care se apără singuri/nu. În funcţie de opţiunea părţii, este nevoie de mai mult sau mai puţin timp pentru ca instanţa să dea explicaţiile şi îndrumările necesare, ceea ce se reflectă în gradul de complexitate al cauzei.
Lipsa personalului auxiliar/lipsa echipamentului tehnic sau disponibilitatea sălii de judecată. Dacă instanţa nu deţine săli de judecată pentru fiecare judecător sau complet, se poate ajunge la întârziere în soluţionarea cauzelor, întrucât trebuie acordate termene de judecată mai îndelungate de către cei care intră în complete de după-amiază dat fiind numărul mai mic de dosare pe care îl pot avea pe şedinţă.
Necesitatea administrării probei prin expertiză. Faptul că, într-o cauză, este necesar a se apela la experţi implică timp şi costuri suplimentare. Gradul de complexitate poate fi adaptat în funcţie de perioada estimată pentru efectuarea expertizei.
Următoarele criterii au fost propuse pentru cauzele civile:
Valoarea obiectului litigiului (cu cât este mai mare valoare obiectului cererii de chemare în judecată, cu atât este mai complex dosarul).
Obiectul dosarului. Se au în vedere absolut toate capetele cererii de chemare în judecată, principale, accesorii, incidentale, precum şi cele adiţionate ulterior soluţionării cauzei. Cu cât cererea de chemare în judecată are mai multe capete, cu atât gradul de complexitate al cauzei creşte.
Numărul părţilor. Cu cât litigiul are mai multe părţi, cu atât complexitatea sa este mai mare.
Părţi care se apără singure (efortul judecătorului este mai mare, iar dosarul este mai complex).
Complexitatea relaţiilor dintre părţi şi alţi participanţi, fiind valabile aceleaşi observaţii ca în cauzele penale. De remarcat că sistemul american a dezvoltat un program electronic care stabileşte dacă dosarul poate căpăta un grad de complexitate mai mare pe parcursul soluţionării cauzei, iar la introducerea cererii de chemare în judecată, trebuie să se precizeze martorii şi ce relaţii există între aceştia şi părţi.
Numărul documentelor care trebuie cunoscute de judecător.
Numărul mijloacelor de probă propuse şi administrate. Cu cât acest număr este mai mare, cu atât este mai înalt gradul de complexitate al cauzei.
Problemele noi de drept (acelaşi observaţii ca în cauzele penale).
Comportamentul părţilor.
Necesitatea unui interpret sau necesitatea traducerii documentelor.
Necesitatea administrării probei cu expertiză, având relevanţă numărul experţilor implicaţi sau situaţiile în care este necesar ascultarea experţilor.
Capacitatea financiară a părţilor (dacă o persoană are resurse, va pune mai multe probleme instanţei)
Concluzia care a fost desprinsă din acest studiu a fost următoarea: gradul de complexitate nu se stabileşte in abstracto, ci in concreto, pe fiecare dosar în parte ( niciun dosar nu seamănă unul cu altul; chiar dacă au acelaşi obiect, ele nu sunt identice).
Ca şi opinie personală, d-na judecător Ana-Maria Lucia Zaharia a apreciat criteriul evidenţiat de acest studiu ca fiind unul pertinent. În sistemul românesc, criteriul de determinare a complexităţii dosarelor a fost stabilit in abstracto ( în funcţie de un singur capăt de cerere), astfel încât acesta nu reflectă adevăratul grad de complexitate şi adevăratul volum de muncă depus într-un dosar.
În continuare, d-na judecător Paula Coţovanu, de la Curtea de Apel Piteşti, a prezentat un material privitor la preocupările recente în domeniul normării muncii magistraţilor şi dimensionării corespunzătoare a schemelor de personal, articol realizat de d-l judecător Ciprian Coadă, vicepreşedintele Tribunalului Constanţa.
D-na judecător a precizat că este vorba de un material vast, conceput din perspectiva funcţiei de conducere care implică şi o coordonare a resurselor umane şi a punctat criticile aduse sistemului actual şi soluţiile pe care le găseşte necesare pentru soluţionarea unui volum normal de cauze într-un termen rezonabil.
Unul din principalele obiective asumate prin Strategia de reformă a sistemului judiciar este legat de identificarea soluţiilor optime necesare raţionalizării instanţelor, prin stabilirea volumului optim de activitate şi alocarea personalului la acele instanţe cu cel mai mare deficit raportat la media naţională.
În realizarea acestor obiective, la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii au fost constituite mai multe grupuri de lucru, a căror preocupare a fost orientată către determinarea necesarului de personal nu doar în raport de criteriul numărului de cauze, ci şi în raport de complexitatea acestora.
La nivelul anului 2010, un loc central îl ocupă procesul de evaluare şi normare a muncii, conceput ca activitate de repartizare a numărului de cauze şi judecători în funcţie de încărcătura instanţei, cu luarea în considerare a timpului alocat soluţionării acestora, a timpului necesar întreruperilor impuse de desfăşurarea procesului şi a perioadei aferente pauzelor legale din timpul programului de muncă.
Normarea muncii şi necesitatea respectării termenului rezonabil au generat diverse opinii cu privire la raporturile de muncă specifice magistraţilor, fiind consideraţi fie simpli salariaţi (din perspectiva Ministerului Justiţiei), fie persoane care deţin funcţii de demnitate publică. Indiferent de abordare, magistraţii nu pot însă judeca atât de multe cauze în detrimentul actului de justiţie.
Din enumerarea cauzelor care conduc la o încărcătură deosebită a instanţelor din România peste media instanţelor europene şi nu numai, se poate desprinde concluzia că aceste cauze decurg atât din modul de organizare a sistemului judiciar şi lipsa unei strategii în domeniu, cât şi din modul de funcţionare a justiţiei, înţelegând prin aceasta modul de stabilire a competenţelor instanţelor şi conţinutul reglementărilor din punct de vedere procedural.
În esenţă, în rândul acestor cauze identificăm:
– diversificarea inutilă a căilor de atac şi motivelor de casare;
– lipsa unui filtru de admisibilitate în materia căilor de atac sau inexistenţa unei proceduri prealabile în materie civilă, cu caracter obligatoriu, în cauzele reduse ca importanţă, un exemplu pozitiv, cu importante efecte în materia dreptului procesual penal, constituindu-l abrogarea dispoziţiilor legale privind necesitatea introducerii plângerii prealabile la instanţă;
– existenţa unui dezechilibru în stabilirea competenţei materiale a instanţelor, cu repercusiuni asupra încărcăturii acestora, mai cu seamă în ceea ce priveşte tribunalele ca instanţe de fond, apel şi recurs;
– procedura anevoioasă, preponderent orală şi nemijlocită;
– inexistenţa unei proceduri diferenţiate, pe tipuri de cauze, stabilită în funcţie de complexitatea obiectului, atât în materie penală, cât şi în materie civilă;
– necorelarea politicii legislative cu politica de personal. Se dau ca exemplu modificările intervenite în materia contenciosului administrativ, la începutul anului 2008, din perspectiva compunerii colegiale a completelor, care au dus practic, pentru o perioadă de timp mai mare de 1 an, la un blocaj în activitatea secţiilor de profil ale tribunalelor, urmare a modificării Legii nr. 51/2006, prin O.U.G. nr. 13/2008.
– deficienţele aplicaţiei electronice de repartiţie aleatorie a cauzelor la nivelul instanţelor (lipsa de echilibru în repartizarea cauzelor, inexistenţa unui nomenclator al tuturor cauzelor la nivel naţional, din perspectiva obiectului, tipului de termen şi gradului de complexitate al cauzelor, care să conducă la o aplicare unitară a programului;
– instabilitatea personalului, cu precădere în ceea ce-i priveşte pe magistraţi;
– lipsa unei strategii de resurse umane la nivel centralizat; politica detaşărilor şi finanţarea necorespunzătoare, inclusiv prin dependenţa puterii judecătoreşti de puterea executivă, evidenţiată prin lipsa unui buget propriu al instanţelor şi lipsa gestionării bugetului Ministerului Justiţiei de către Consiliul Superior al Magistraturii sau Înalta Curte de casaţie şi Justiţie
– înfiinţarea judecătoriilor mici;
– nefuncţionarea unor instanţe (Cernavodă, Băneasa), ca urmare a lipsei de fonduri, în pofida cheltuielilor efectuate, în anumite cazuri cu realizarea şi întreţinerea sediilor;
– modul de stabilire a actualelor scheme de personal, care au caracter artificial, prin includerea funcţiilor de conducere în numărul total de posturi, fără o finanţare distinctă; stabilirea diferenţiată a unor scheme de personal între instanţe situate pe acelaşi palier funcţional, fără o justificare bazată pe încărcătura efectivă, specificul şi complexitatea cauzelor (din exemplul altor curţi de apel şi al Curţii de Apel Piteşti, unde deşi s-a cerut indisponibilizarea unui număr de 5 posturi, prin stabilirea unui volum optim pe numărul de judecători la toate instanţele, s-a procedat în mod invers: 3 posturi au fost preluate de Curtea de Apel Craiova,restul prin pensionări).
Au fost propuse următoarele direcţii de acţiune, privite atât din punct de vedere legislativ, cât şi din punct de vedere al strategiei resurselor umane:
– limitarea căilor de atac şi introducerea unui filtru de admisibilitate în materia căilor de atac, după modelul oferit de unele sisteme de drept, cum sunt cel norvegian, suedez sau francez. S-a dat ca exemplu Norvegia, ţară în care un număr de 3 judecători se pronunţă asupra oportunităţii apelului; dacă toţi sunt de acord că apelul nu va schimba hotărârea, acesta este respins.
– elaborarea unei strategii de resurse umane conforme cu numărul cauzelor şi complexitatea lor, pe diferite instanţe; stabilitatea personalului în ocuparea funcţiilor de execuţie, prin evitarea deplasărilor în teritoriu, consecutiv unor concursuri de intrare sau definitivare în profesie şi ulterior acestora;
– reglementarea arbitrajului şi a medierii, în scopul degrevării instanţelor, după modelul medierii civile obligatorii din dreptul american; reglementarea stingerii litigiului pe cale amiabilă, prin extinderea paletei de cauze în materie penală, a posibilităţii de stingere a conflictului penal fără parcurgerea, în totalitate, a procedurii în faţa instanţei, după modelul francez, italian sau spaniol;
– reaşezarea competenţei materiale a instanţelor, printr-o reglementare menită să asigure atât o unificare a practicii judiciare, cât mai ales o repartizare echilibrată a volumului de cauze, mai cu seamă din perspectiva tribunalelor, învestite în prezent cu soluţionarea de cauze, atât în fond, cât şi în căile de atac;
– perfecţionarea programului Ecris, prin asigurarea repartiţiei distributive („în evantai”) şi schimbarea modalităţii de repartiţie aleatorie.
Principala deficienţă a sistemului actual o reprezintă imposibilitatea de repartizare a cauzelor între toate completele, distribuirea făcându-se din perspectiva termenului de soluţionare, ceea ce face ca programul să repartizeze cauze acelor complete programate la sfârşitul perioadei de referinţă.
O altă deficienţă a programului decurge din faptul că acesta ţine cont de factorul punctaj maxim, ca element de echilibrare a gradului de efort între diferitele complete, cu toate că acest punctaj poarte fi consecinţa acumulării pe rolul unor complete a unor dosare medii ca şi complexitate, dar care din punct de vedere numeric sunt echivalente unor cauze cu un grad sporit de complexitate, însă puţine la număr, înregistrate pe rolul altor complete.
Posibilele soluţii ar fi: includerea concomitentă a mai multor parametrii, cu prilejul repartiţiei cauzelor la prim termen, respectiv gradul de efort, cumulativ cu numărul cauzelor; repartiţia „în evantai” a cauzelor între complete, termenul de judecată urmând a fi stabilit de judecător conform unui nomenclator al termenelor maxime (în prezent, deşi gradul de complexitate se desemnează pe baza unei scale de la 1 la 10, termenele avute în vedere cu ocazia repartiţiei propriu-zise diferă de la o instanţă la alta, iar uneori, în cadrul unor instanţe, în referire la acelaşi tip de cauze, termenele sunt stabilite în mod diferenţiat de către preşedintele de secţie sau judecătorul desemnat cu repartiţia aleatorie); repartiţia ar trebui sa fie stabilită în funcţie de numărul de cauze soluţionate, astfel încât completele care asigură celeritatea în judecarea dosarelor să nu fie grevate, în mod nejustificat, în defavoarea celor care îşi menţin o încărcătură ridicată; normarea muncii se poate face plecând de la durata medie de soluţionare a fiecărei categorii de cauze, în funcţie de complexitatea, specificul probatoriului şi alte elemente pe care le comportă în mod obişnuit anumite infracţiuni, astfel încât fiecărui complet să-i fie repartizate nu mai mult de un anumit număr de cauze pe parcursul unei perioade calendaristice. În acest fel, se evită atât repartizarea unui număr ridicat de cauze cu un grad însemnat de complexitate aceluiaşi complet, în considerarea factorului”termen” (de exemplu, cauze cu arestaţi preventiv), cât şi repartizarea unui număr ridicat de cauze cu un grad scăzut de complexitate aceluiaşi complet, în considerarea”scopului nedeclarat” al programului de atingere a pragului maxim.
– reglementarea regimului orelor suplimentare, mai ales în materia arestărilor preventive, prestate în afara programului de lucru, în zilele de repaos săptămânal şi zilele de sărbătoare legală;
– normarea muncii manageriale, prin degrevarea de atribuţii judiciare, pentru a compensa degrevarea judecătorilor în funcţii de execuţie de atribuţiile nonjudiciare;
– normarea muncii personalului auxiliar, prin asigurarea unui număr corespunzător de angajaţi, pe baza unui sistem de evaluare diferit, de vreme ce acelaşi dosar poate implica un volum de muncă diferit din partea acestei categorii profesionale;
– regândirea politicilor de detaşare sau delegare şi reglementarea posibilităţii de ocupare a posturilor de pe care se efectuează mutarea temporară a angajatului.
Dl. Mihai Şandru, conf. univ. dr. Academia Română, a punctat câteva aspecte legate de normarea muncii şi termenul rezonabil de soluţionare a cauzelor la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.
Plecând de la precizarea că judecătorii acestei instanţe au un statut special, diplomatic, diferit de cel al judecătorilor din România, în sensul că nu sunt judecători de carieră (sunt profesori sau provin dintr-o zonă administrativ-politică), s-a arătat că nu se poate vorbi de o normare a muncii propriu-zisă (un anumit număr de cauze care să fie soluţionate într-un termen rezonabil). În plus, nu există o încărcătură a judecătorului în sine, redactarea hotărârilor făcându-se de către referendari. Pentru a se evita criticile, trebuie să existe, totuşi, o anumită celeritate în soluţionarea cauzelor. Întrucât nu există posibilitatea adoptării unei hotărâri printr-o opinie separată, nu este întotdeauna simplu ca judecători din 27 de state diferite să hotărască în Plen sau în Cameră.
Conform unei statistici, un judecător al acestei instanţe a soluţionat în perioada 2004 – 2009, 167 de cauze ca raportor şi 365 de cauze ca membru în completul de judecată; un alt judecător a soluţionat din 2007 până în prezent, 90 de cauze ca raportor, din care 65 închise şi 9 în Marea Cameră, şi 157 de cauze ca judecător de complet. În ce priveşte durata de soluţionare a dosarelor, aceasta este mai mult o chestiune filozofică, întrucât nu există o durată medie fixă. Durata maximă a fost înregistrată în 2003, când au fost necesare 25 de luni pentru soluţionarea unui dosar. Conform unui comunicat al Curţii de Justiţie, din anul 2007, durata de soluţionare a dosarelor a scăzut, fără a mai depăşi 19 luni, fiind înregistrată o durată medie de 8 luni. Mihail Bobek, într-un articol intitulat „Învăţând a comunica”, publicat în Revista de Drept Comunitar, demonstrează că nu s-a întâmplat aşa. În realitate, durata de soluţionare a crescut, dat fiind faptul că în 2003 Curtea număra 15 judecători, iar în 2007/2008, 27 de judecători, iar numărul de cauze nu a crescut semnificativ (în anumite cauze, Curtea nu s-a arătat interesată de actele juridice adoptate înainte de aderare, care produc efecte juridice după aderare, motiv pentru care a stabilit că nu poate răspunde la întrebările preliminare, schimbându-şi cu această ocazie şi jurisprudenţa). Cât priveşte aceste întrebări preliminare, se arată că, în curând, judecătorul naţional va deveni interesat de acestă procedură, cel puţin pentru motivul că avocaţii vor avea tot interesul să suspende dosarul aproximatix 8 – 19 luni (perioadă care se poate prelungi, Curtea soluţionând cauze chiar şi în 5 sau 6 ani, cu mult peste media matematică anterior stabilită).
Concluzionând, au fost enumerate următoarele soluţii pentru îmbunătăţirea actului de justiţie la nivel european:
1. Judecătorul naţional ar trebui să acorde o atenţie deosebită întrebărilor preliminare, care pot prelungi în mod nejustificat dosarul din statul respectiv. România are până în prezent doar două exemple de cauze în domeniu (cauza Jipa şi cauza Tatu). Atunci când Curtea nu este lămurită pe întrebarea preliminară, dosarul stă pe loc, iar în marea majoritate a cazurilor, se schimbă şi legislaţia între timp.
2. Perfecţionarea raporturilor cu CJUE, în sensul modificării sistemului naţional, prin raportare la sistemul european. Se dă ca exemplu, Germania, ţară în care judecătorii încasează banii, iar referendarii sunt cei care lucrează.
3. Reformarea însăşi a sistemului european, în sensul de a se judeca mai repede şi mai bine. Se invocă acele hotărâri ale Curţii în care se regăseşte opinia unui stat, fără să se poată citi pe undeva ce a susţinut statul respectiv.
4. Un alt tip de reformă vizează împărţirea cauzelor, în cauze importante şi cauze mai puţin importante. Sunt cauze în care statele-părţi ajung la Plen, răspunsul fiind întârziat, dar şi cauze care ajung la Camere, dar s-a modificat jurisprudenţa Curţii (v. cauza Ferryn).
D-na judecător Roxana Maria Lăcătuşu, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti, redactor-şef adjunct al Revistei Forumul Judecătorilor, a prezentat un chestionar privind statutul magistraţilor din Canada, Statele Unite ale Americii şi Europa, cu referire la aspecte comparate privind detaşarea la alte instituţii, impunerea prin lege a altor activităţi şi răspunderea civilă a judecătorilor sau procurorilor.
Prima întrebare adresată în cadrul chestionarului a vizat posibilitatea numirii temporare (detaşării) a magistraţilor în alte instituţii (ex:ministerul de justiţie, consiliul superior al magistraturii), cu păstrarea drepturilor decurgând din statutul de magistrat. Răspunsul din partea magistraţilor din Canada şi S.U.A. a fost negativ, în timp ce în Europa s-a răspuns diferit. În Franţa, este permisă detaşarea, cu precizarea că procurorilor din cadrul administraţiei centrale a ministerului de justiţiei nu li se păstrează drepturile magistraţilor. Cei doi judecători din Germania, Frank Schreiber şi Martin Hohlweck, au răspuns afirmativ pentru prima parte a întrebării, în sensul că există posibilitatea numirii temporare şi negativ pentru restul întrebării. Drepturile conectate cu sarcinile din instanţe sunt suspendate pe această perioadă, doar drepturile generale se menţin pe timpul numirii. Îşi păstrează remuneraţia, dar nu li se reţine independenţa. În Austria nu există posibilitatea detaşării. Numiri temporare sunt efectuate în anumite instituţii, dar se păstrează independenţa faţă de instrucţiunile superiorilor. În Marea Britanie şi Ţara Galilor s-a răspuns negativ, cu motivarea că s-a avut în vedere separarea puterilor în stat, fiind considerat elementul cheie al Constituţiei, astfel că o dată judecător, întotdeauna judecător. Dacă un judecător doreşte să se deplaseze în Departamentul de Justiţie, trebuie să demisioneze din funcţia de judecător. Se poate observa că şi în S.U.A., un judecător trebuie să demisioneze pentru a putea accepta altă funcţie. În Portugalia şi Italia există posibilitatea detaşării şi se prevede o limită (între 200 şi 10000 de judecători şi procurori pot fi numiţi în alte instituţii, Curtea Constituţională, departamentul de justiţie şi altele). În fapt, aceste limite legale nu sunt respectate, magistraţii sunt numiţi şi îndeplinesc sarcini care nu au nimic în comun cu funcţia de magistrat. În Cehia, este posibilă numirea temporară a judecătorilor la Ministerul Justiţei sau Academia de Justiţie, cu păstrarea, pe timpul acestei numiri a tuturor drepturilor rezervate judecătorilor.
Cea de-a doua chestiune abordată în cadrul prezentării s-a referit la posibilitatea numirii magistraţilor în funcţii din afara activităţii judiciare (Registrul Comerţului, birouri electorale). Răspunsurile au fost variate. În Canada, magistraţii pot sau nu ocupa diferite funcţii în stat, în funcţie de reglementarea fiecărui stat (pot fi numiţi la conducerea birourilor electorale, fără a se face referire la o altă instituţie). În statul Louisiana magistraţii nu pot fi numiţi în alte funcţii şi nu pot îndeplini alte sarcini decât cele judiciare. Doar dacă chestiunea devine o controversă judiciară, judecătorilor li se cere o opinie asupra problemelor care se ridică în alte ramuri ale puterii. În statul Pennsylvania judecătorii pot fi numiţi în alte activităţi. Judecătorii au atribuţii în domeniul electoral şi controlează desfăşurarea alegerilor. În Europa, există state în care judecătorii pot desfăşura şi alte funcţii în afara activităţii de judecată (Albania sau Grecia), dar şi state în care judecătorii nu pot fi numiţi în alte funcţii (Germania sau Austria). În Armenia, legea nu impune magistraţilor nicio altă sarcină distinctă de activităţile de judecată sau urmărire, în special privind activitatea politică. În Germania, judecătorii pot întreprinde orice alte activităţi, fără a aduce atingere statutului judecătorilor. De exemplu, un judecător poate să lucreze într-un club de noapte sau ca agent de asigurări. Există o reglementare ca judecătorii să se comporte moderat/restrâns în public (Codul cadru al statutului judecătorilor), se apreciază că în special în discursul public pe teme politice. Actualmente, nu are importanţă practică această prevedere legală. Codul cadru poate fi înlocuit acum de legea landului. În Franţa, se admite posibilitatea ca un magistrat să prezideze comisiile de control a operaţiunilor de votare. În Italia, judecătorii şi procurorii trebuie să facă faţă multor sarcini de acest fel.
Cel de al treilea aspect punctat în cadrul chestionarului a vizat reglementarea răspunderii civile a judecătorilor şi procurorilor.
La întrebarea dacă există această reglementare, în cele mai multe state s-a răspuns afirmativ, doar în 2 state europene s-a răspuns diferit (Cehia şi Albania). În toate aceste state există o reglementare civilă, răspunderea revine judecătorilor în urma acţiunii în regres. Statul răspunde pentru erorile judiciare, fiind necesar să se constate îndeplinirea anumitor condiţii. Există şi state în care poate fi exercitată o acţiune directă în recuperarea prejudiciului îndreptată împotriva judecătorului. În Marea Britanie, judecătorii nu poartă răspunderea civilă pentru deciziile şi acţiunile lor ca judecători. Nu pot fi acţionaţi în judecată. Procurorii au o răspundere civilă foarte limitată pentru acţiunile lor care ar trebui angajată pentru abatere gravă nu doar pentru neglijenţă ordinară. Imunitatea judiciară, statutul constituţional şi protecţia statutară privind plata salariului – acestea sunt cele trei elemente care susţin independenţa judecătorilor.
În cea de-a doua parte a conferinţei, discuţiile au avut ca puncte de pornire aspecte legate de necesitatea normării muncii, modalitatea de realizare (prin lege? printr-o acţiune superioară la nivelul CSM?), instituţiile implicate (instanţele de judecată? Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti?). La dezbatere au participat membri ai grupului de lucru din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii şi reprezentanţi ai judecătorilor, ai Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, reprezentanţi ai Parchetului şi avocaţi.
În deschidere, dl. judecător Cristian Ioniţă, şeful Biroului de Statistică judiciară din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, a precizat că, aşa cum se cunoaşte, în prezent doar CSM-ul este în măsură să facă normarea muncii.
Necesitatea normării muncii a fost urmarea firească a sesizărilor şi plângerilor primite din partea judecătorilor copleşiţi de volumul exagerat de muncă din anumite instanţe, obligaţi să rămână peste program, neglijându-şi familiile şi viaţa personală. În mod firesc, din lipsă de timp, calitatea hotărârilor era îndoielnică, exista o foarte mare aglomeraţie în sălile de judecată, nu se putea vorbi de un climat propice audierii părţilor şi a martorilor. Experţii europeni care veneau pe diverse programe atrăgeau atenţia asupra acestei probleme şi întrebau dacă există statistici cu numărul de judecători necesari pentru un volum normal de activitate, chiar dacă şi în străinătate se mai fac încă experimente pe această temă.
S-a încercat atunci obţinerea unor date tehnice care să determine rezultatul final, mai exact, să se stabilească un „volum optim de activitate”, concretizat într-o cifră (spre exemplu, dacă o anumită instanţă are nevoie, în mod obişnuit, de 30 de judecători să judece 15.000 de dosare, de câţi judecători va avea nevoie respectiva instanţă dacă trebuie soluţionate mai mult de 15.000 de dosare?).
Pe baza acestor cifre, Ministerul Justiţiei va determina numărul de judecători necesar în sistem. Acest algoritm matematic, care urmează să fie determinat în perioada viitoare, este compus din elemente variabile (numărul de dosare al instanţei, ponderea unui anumit tip de obiecte în cadrul unei instanţei, prin comparaţie cu altă instanţă, gradele de complexitate, numărul judecătorilor) şi din elemente fixe (timp de lucru la dispoziţia judecătorului, respectiv 8 ore/zi; timpul optim pentru soluţionarea unui anumit tip de dosar, aspect studiat, în prezent, la nivelul anumitor instanţe ).
În ce priveşte perioada de lucru, se încearcă, în prezent, determinarea timpului optim de activitate. În fişele postate pe site-ul CSM-ului, li s-a cerut judecătorilor să privească un dosar cât mai relaxat, ca şi cum ar fi singura activitate pe care o desfăşoară ( să vadă o cerere de chemare în judecată, o problemă de drept, să audieze un martor în condiţii normale). După determinarea acestui „timp relaxat” pentru fiecare tip de obiect, se va proceda la introducerea în algoritmul matematic şi la stabilirea timpului de activitate în instanţe. În acest sens, se lucrează la modificarea aplicaţiilor Ecris 3 şi 4, astfel încât instanţele să-şi extragă automat datele de care au nevoie pentru a determina numărul de judecători necesari în raport cu volumul de activitate din anul precedent.
Datele de complexitate se referă la posibilitatea de a determina gradul de complexitate al fiecărui dosar. S-au enumerat în cadrul discuţiei anumiţi parametri, însă ar fi important acum ca o persoană să se ocupe de aplicarea acestor criterii, presupunând că ar fii stabilite post factum (după terminarea dosarului). Gradul de complexitate reprezintă o variabilă în viitorul algoritm, care va folosi pe lângă complexitatea de pornire (specifică aplicaţiei actuale Ecris) şi grade de complexitate adiţionale (calculate în funcţie de numărul părţilor, nr. de volume ale dosarului, nr. de obiecte secundare). Finalizarea acestui demers se prelungeşte în prezent din cauza numărului mare de obiecte din Ecris. În ce priveşte programul de normare provizorie pe anul 2010 (aproximativ 4000 de puncte/an/judecător), se menţionează că din teritoriu s-au primit semnale pozitive, la prim termen fiind înregistrate 10-15 dosare, ceea ce a însemnat o gură de oxigen pentru sistem.
D-na judecător Mariana Feldioreanu, vicepreşedinte al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti, a subliniat faptul că pentru a regândi complexitatea este necesar un alt program. Actuala aplicaţie Ecris 3 nu suportă upgrate, fiind necesară o perioadă de lucru de implementare şi testare, iar aplicaţia Ecris 4 nu este fiabilă pentru acest an. Este imposibil ca într-o lună (maxim upgrate) să se stabilească încărcătura pe judecător. Datele nu ar putea fi colectate cu acurateţe, şi în plus, există schimbări de personal la nivel naţional. În practică, s-a dovedit că este foarte greu să fie actualizată complexitatea, fiind necesară o persoană obiectivă, la nivelul fiecărei instanţe, care să se ocupe de această procedură. Prin urmare, instrumentele de acum trebuie folosite în beneficiul unei munci de calitate. S-a pus întrebarea cum se vrea să se facă asta. S-a ajuns la concluzia că 3960 de puncte / 44 de săptămâni reprezintă o perioadă de lucru rezonabilă, ţinând cont de săptămânile de concediu de odihnă şi de o săptămână suplimentară din varii motive. Conform datelor extrase din Ecris, un număr de 4 milioane de dosare au fost exportate la nivelul instanţelor, dosarele cu acelaşi obiect ajungând la un număr de 55.000. Au avut loc discuţii şi analize şi s-a stabilit că o medie de 15 dosare nou intrate/complet reprezintă un cuantum rezonabil. La instanţele foarte încărcate, primul termen s-a dus foarte departe Consecinţele sunt cam aceleaşi ca după autonormare, rezultatele finale urmând a fi centralizate la sfârşit.
Dl. judecător Cristian Ioniţă a atras atenţia să nu se confunde măsurătoarea fiecărui obiect cu programul mamă/de bază ( el va fi fundamentat pe procedura relaxată şi pe cea adiţionată) şi programul 3960 care este provizoriu. Noul program va stabili numărul de dosare în funcţie de care un anumit număr de judecători vor lucra eficient.
La întrebarea d-lui avocat Costel Gîlcă, dacă normarea muncii se face pe baza actualelor proceduri, s-a răspuns că viitorul Cod de procedură civilă va intra în vigoare în abia în anul 2012. D-na judecător Mariana Feldioreanu a adăugat faptul că încă se lucrează la determinarea timpului optim acordat unui dosar, în funcţie de criteriile postate pe site: perioada de redactare, timpul de studiu, problemele de drept reflectate asupra soluţiei.
Fiind întrebat dacă nu s-a putut disloca un număr de judecători care să discute despre aceaste probleme sau ca un dosar să fie studiat la modul ideal, d-l judecător Cristian Ioniţă a menţionat că s-a respins această propunere. Aceste măsurători se fac pe materii, există grupuri de lucru diferite în ţară, iar rezultatele trebuie comparate. Solicitarea trebuia făcută în instanţă, dar nu au fost voluntari.
Răspunzând criticii referitoare la criteriile utilizate, care presupun timp, propunându-se a fi înlocuite cu unele obiective şi limitate ca număr, care să nu folosească algoritmi matematici şi care să ţină cont de volumul mare de activitate raportat la personalul insuficient din instanţe, d-na judecător Mariana Feldioreanu a subliniat că toate criteriile enumerate sunt criterii pe termen scurt, care presupun un studiu serios.
Dl. psiholog Marius Babici a punctat câteva aspecte referitoare la nivelul de solicitare nervoasă, constatate în urma testelor psihologice adresate judecătorilor, prin care s-a urmărit sesizarea factorilor care determină diminuarea performanţelor, la începutul şi sfârşitul zilei de lucru. Săptămâna de lucru a fost împărţită în zi de şedinţă şi zi de birou. Testele au arătat un nivel ridicat de solicitare a judecătorilor evaluaţi, cauzele fiind volumul de muncă şi gradul de complexitate al şedinţelor. Consecinţele în plan psihologic, constând în diminuarea capacităţii de concentrare la sfârşitul zilei de şedinţă şi apariţia modificărilor factorului personal (diminuarea autonomiei şi a stabilităţii personale), pun în evidenţă efectele suprasolicitării manifestată în timp. Au fost efectuate măsurători care au urmărit repartizarea în timp în funcţie de gradul de complexitate şi măsurători pentru diminuarea nivelului suprasolicitării neuropsihice prin şedinţe de training (management al stresului) sau antrenament al unor abilităţi.
La întrebarea d-nei judecător Roxana Maria Lăcătuşu, referitoare la aplicarea de către Curtea de Apel Bucureşti, Secţia penală, a unor criterii proprii (numărul de inculpaţi, numărul de infracţiuni) în paralel cu criteriile stabilite prin hotărârea CSM, metodă din care ar rezulta o încărcătură pe complete mai mică şi la posibilitatea aplicării acesteia şi la judecătorii (unde se ia în considerare o singură infracţiune), d-na judecător Lucia Uţă, preşedintele Secţiei a VIII-a Curtea de Apel Bucureşti a răspuns că în urma discuţiilor purtate la nivelul acestei instanţe s-a hotărât aplicarea acestor criterii paralel cu Hotărârea CSM. S-a constatat că un dosar simplu poate acumula un grad de complexitate mai mare decât un dosar complex. Toate aceste măsurători simple, vor ajuta grupul de lucru organizat la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii.
D-na judecător Mariana Feldioreanu a adăugat că în această perioadă sunt luate în discuţie toate punctele de vedere din instanţe. Se fac măsurători simple pentru a se vedea ce rezultate se obţin.
D-na judecător Lucia Uţă, a menţionat că este importantă complexitatea stabilită la fond, care să se păstreze pe toate gradele de judecată.
Faţă de această opinie, s-a obiectat că un dosar anulat ca netimbrat nu poate avea acelaşi grad de complexitate în recurs. S-a arătat că faţă de judecătorii din alte ţări avem o încărcătură aberantă. În urma monitorizării din 2004, părea că avem aceeaşi încărcătură ca în Germania, însă datele Ministerului de Justiţie nu concordau cu cele existente la Curtea de Apel Bucureşti. Faţă de o încărcătura de 60 de dosare la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, din care majoritatea sunt noi intrate, foarte puţine ajungând la două termene de judecată, nu putem avea credibilitate în străinătate. Concluzia: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să fie parte în acest proiect.
D-l judecător Dragoş Călin a arătat că supraîncărcarea instanţelor constituie o problemă şi în ţări ca Franţa sau Italia. În Spania, sunt 40.000 de judecători, la o populaţie de 40 milioane de locuitori, propunând ca posibile soluţii introducerea medierii sau diminuarea motivelor de apel. S-a obiectat că această încărcătură nu trebuie raportată la numărul de locuitori, ci la numărul de dosare. S-a precizat că renunţarea la instituţia plângerii prealabile adresate direct instanţei a determinat scăderea numărului de dosare, însă o modificare a procedurii nu trebuie să constituie o limitare a accesului la justiţie. Medierea ar putea fi o soluţie, însă în România există reticenţă faţă de această instituţie.
Dl. avocat avocat Costel Gâlcă a criticat modalitatea de soluţionare a anumitor tipuri de cauze, dând ca exemplu contestaţiile la avertisment în materia conflictelor de muncă, care se judecă în complet de 2 + 2 la fond şi în complet de 3 + 2 în recurs, fără a se justifica prin complexitatea dosarului, fiind mai mult o chestiune de orgoliu. S-a sugerat ca anumite tipuri de cauze, de un grad de complexitate mai scăzut, să nu ajungă direct de judecător, ci să fie soluţionate pe alte căi. În ce priveşte reticenţa părţilor de a apela la un mediator, a arătat că oamenii consideră că dacă nu se pot împăca, trebuie să meargă în mod obligatoriu la judecător.
D-na judecător Mariana Feldioreanu a adăugat faptul că modificările Codului de procedură penală privind plângerea prealabilă directă, au degrevat într-adevăr instanţele, dar au încărcat parchetele. Toate aceste decizii care modifică legislaţia dau peste cap volumul de activitate, un exemplu recent constituindu-l cererile de încuviinţare a executării silite. S-a mai arătat că oamenii preferă să apeleze la justiţei şi din alte motive (costurile sunt mai mici, uneori nici nu plătesc taxe; durează mai puţin, pot încheia o tranzacţie chiar la prim termen etc.). În acelaşi sens, s-a dat exemplul unui dosar în recurs având ca obiect o acţiune în răspundere patrimonială, în care valoarea reclamată era de 180 lei. Deşi era evident că pentru părţi era doar o chestiune de ambiţie în a epuiza toate căile de atac, fără vreo urmă de bună-credinţă, dosarul respectiv a ajuns să conţină două volume, implicând efort din partea judecătorilor pentru studiu, administrarea probelor etc.
La întrebarea adresată de doamna judecător Roxana Maria Lăcătuşu, dacă la stabilirea gradului de complexitate s-a avut în vedere timpul de soluţionare a dosarelor, d-l judecător Cristian Ioniţă a răspuns că există confuzia ca acest grad să fie convertit în altceva. Acesta a precizat că un judecător are nevoie de 6 ore pe zi, respectiv de 1200 de ore pe an pentru activitatea sa. Măsurătorile pe fiecare obiect în parte se fac atunci când se stabileşte câte dosare intră. Când se stabileşte gradul de complexitate, se compară un dosar cu celălalt. Interesează cât durează în medie un dosar de fiecare tip (uşor, mediu sau greu), fără a se lua în calcul cele adiţionate. Esenţial în acest program este timpul necesar unui judecător relaxat să studieze şedinţa, de la început şi până la sfârşit. Apoi se urmăreşte câte dosare intră în acele 1200 ore. Astfel, se determină necesarul de judecători, respectiv, fie se reduce numărul de judecători în funcţie de timpul optim, fie se stabileşte numărul de judecători pentru acest timp. Recomandarea CSM a fost ca instanţele care realizează o complexitate de 3000 şi ceva, se apropie de limita maximă.
Răspunzând aceleiaşi întrebări, d-l psiholog Marius Babici a arătat că studiul privind nivelul neuropsihic a demonstrat că deşi era în perioada vacanţei judecătoreşti, volumul de muncă era cu mult peste 40 de ore.
D-na judecător Lucia Uţă a concluzionat că acest program reflectă diferenţele care există între volumul de muncă între diferite instanţe şi chiar între judecătorii din cadrul aceleiaşi instanţe.
Solicitându-se un punct de vedere reprezentantului Ministerului Public, dl. Procuror general, Nelu Ciobanu, de la Parchetul de pe lângă Curtea Militară de Apel, a susţinut că, în opinia sa, munca judecătorilor nu poate fi cu adevarat normată. Există doi timpi foarte importanţi: timpul pentru munca de documentare şi timpul pentru munca de gândire.
Dl. judecător Cristian Ioniţă a intervenit în discuţie şi a precizat că ambii timpi sunt prinşi în program, rezultatul fiind dat de timpul final.
D-l procuror a adăugat că munca la Parchet are un grad de previzibilitate mai mare decât la instanţă. Activitatea care se încearcă acum nu poate avea decât un caracter de radiografie, pentru ca apoi ceilalţi să îmbunătăţească (de ex: la Judecătoria X şi-au făcut volumul optim, dar la Judecătoria Y au atins doar 800 de puncte, posibil fiind şi reversul medaliei: dacă la Judecătoria X şi-au atins norma, ce fac apoi?).
Dl. judecător Cristian Ioniţă a propus ca, în acest caz, să fie redus numărul de judecători. D-na judecător Mariana Feldioreanu a adăugat că cei care ajung sub 25% din punctajul maxim, să fie implicaţi în alte activităţi (spre ex: studiul practicii judiciare, întocmirea culegerilor de specialitate, diverse proiecte la nivel naţional şi european, culegerea datelor statistice). În concluzie, să fie redirecţionaţi spre alte instanţe sau să îndeplinească alte atribuţii, dar numai în situaţiile de excepţie când sunt cu mult sub nivelul arătat.
Fiind întrebat în ce stadiu se află programul demarat la nivelul CSM, dl. judecător Cristian Ioniţă a răspuns că s-a discutat pe grupul de lucru şi s-a stabilit să se măsoare pe ceea ce este şi pe ceea ce va fi, proiectul fiind demarat în acest sens. Apoi, vor avea loc măsurători pe ceea ce va rezulta din modificările la Coduri. Programul este în faza de măsurătoare propriu-zisă (se procedează la măsurători efective), urmând determinarea algoritmului şi a cifrei efective. Apoi, se va încerca crearea unei aplicaţii care să extragă din Ecris datele din care să rezulte care este numărul optim de judecători sau care este numărul optim de dosare/ judecător.
La sugestia de a se găsi soluţii similare şi pentru personalul auxiliar, d-na judecător Mariana Feldioreanu a menţionat că există grupuri de lucru şi pentru această categorie de personal. S-au făcut propuneri la nivelul anului 2009, pe schema de personal existentă, fiind posibilă o redirecţionare a personalului auxiliar pe curţile de apel.
Judecător Clara Maria Popescu
Judecătoria Sectorului 4 București
Related posts:
- Conferinţa “Normarea muncii în instanţe. Necesitate, reglementare, consecinţe”
- Conferinţa ”Libertatea de exprimare a magistraţilor. Limite şi vulnerabilităţi”. Scurtă relatare
- Perspective asupra Consiliilor magistraturii
- Posibilitatea de implicare a corpului magistraţilor în adoptarea unei legislaţii coerente
- Lansarea volumului „Despre justiţie şi judecători. Interviuri”
