DETAŞAREA JUDECĂTORILOR ŞI PROCURORILOR
LA ALTE AUTORITĂŢI PUBLICE DECÂT INSTANŢELE SAU LA INSTITUŢII PUBLICE
judecător Horaţius Dumbravă, judecător Dragoş Călin,
Curtea de Apel Târgu Mureş Curtea de Apel Bucureşti
The secondments of the judges and of the prosecutors to other public authorities than the Courts, or to the public institutions, in any public service, public offices as well, impair the independence of the judiciary, the independence of transferred magistrates but also the independence of the magistrates from those Courts or prosecutor’s office, respectively.
Prin decizia nr. 949/23.09.2008[1] Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 58 alin. 1din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, invocată de Asociaţia „Societatea pentru Justiţie”.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea a reţinut că în preambulul O.U.G. nr. 50/2006, care a modificat prevederile de lege criticate, se menţionează că trebuie reglementată de urgenţă situaţia în care judecători sau procurori urmează a fi detaşaţi în cadrul unor instituţii ale Uniunii Europene ori organizaţii internaţionale ca urmare a obligaţiilor internaţionale asumate de România sau care vor decurge din statutul de membru al Uniunii Europene, situaţie care nu este acoperită în mod expres de cadrul legislativ în vigoare.
Curtea a constatat că dispoziţiile de lege criticate, care permit detaşarea judecătorilor şi procurorilor, cu acordul scris al acestora, în orice funcţii, inclusiv cele de demnitate publică numite, la solicitarea instituţiilor respective, precum şi la instituţii ale Uniunii Europene sau organizaţii internaţionale, nu sunt de natură să încalce normele constituţionale privind incompatibilităţile funcţiei de judecător sau de procuror, prevăzute de art. 125 alin. 3 şi de art. 132 alin. 2 din Legea fundamentală.
Pe de altă parte, Curtea a arătat că judecătorul sau procurorul detaşat într-o funcţie publică încetează să mai exercită funcţiile specifice judecătorului sau procurorului şi exercită atribuţii specifice funcţiei publice în care a fost detaşat. În acest sens sunt şi prevederile alin. 5 ale art. 58 din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora, după încetarea detaşării, judecătorul sau procurorul revine în funcţia deţinută anterior.
Având în vedere faptul că judecătorii şi procurorii detaşaţi în funcţii publice nu exercită atribuţii specifice funcţiei de judecător sau procuror, nu se poate susţine încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 125 alin. 3 şi art. 132 alin. 2, întrucât acestea se referă la incompatibilităţile funcţiei de judecător, respectiv de procuror. Ca atare, în cazul detaşării judecătorilor sau procurorilor în funcţii publice, nu ne aflăm în ipotezele normelor constituţionale menţionate.
Totodată, Curtea a reţinut că şi critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat prin art. 1 alin. 4 din Constituţie, este neîntemeiată.
In ciuda acestei soluţii a instanţei de contencios constituţional, apreciem că detaşarea judecătorilor şi procurorilor la alte autorităţi publice decât instanţele sau la instituţii publice, în orice funcţii, inclusiv de demnitate publică, afectează independenţa justiţiei, ca sistem, în al doilea rând independenţa judecătorilor şi procurorilor care sunt detaşaţi, dar, nu în ultimul rând, şi a judecătorilor de la instanţele de la care sunt detaşaţi judecătorii, respectiv a procurorilor de la parchetele de la care sunt detaşaţi procurorii.
Art. 58 alin. 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor si procurorilor, republicata, cu modificările si completările ulterioare, prevede că “Consiliul Superior al Magistraturii dispune detaşarea judecătorilor şi procurorilor, cu acordul scris al acestora, la alte instanţe sau parchete, la Consiliul Superior al Magistraturii, Institutul Naţional al Magistraturii, Ministerul Justiţiei sau la unităţile subordonate acestuia ori la alte autorităţi publice, în orice funcţii, inclusiv cele de demnitate publică numite, la solicitarea acestor instituţii.”
Însă, textul constituţional prevede că “Funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.” (art. 125 alin. 3 din Constituţia României). Or, într-o interpretare corectă a textului constituţional, judecătorul nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică decât cea caracteristică puterii judecătoreşti.
În interiorul puterii judecătoreşti (ce se circumscrie activităţii instanţelor şi Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, singurele ce exercită atribuţiile puterii judecătoreşti, potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară) judecătorii pot avea pe lângă atribuţiile de esenţa justiţiei, adică jurisdicţionale, şi atribuţii de administrare a activităţii instanţelor (de conducere sau alte activităţi) dar aceasta pentru că activităţile în cauză sunt necesare pentru buna funcţionare independentă a puterii judecătoreşti reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de instanţele judecătoreşti.
Potrivit principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, prevăzut de art. 1 alin. 4 din Constituţie şi, în mod particular, de art. 125 alin. 3 din Constituţie, judecătorii nu pot fi detaşaţi la nicio altă autoritate publică, chiar dacă ea este o autoritate judecătorească (cum ar fi parchetele sau Consiliul Superior al Magistraturii) şi cu atât mai puţin la autorităţi publice executive (Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, Ministerul Afacerilor Externe, Secretariatul General al Guvernului) fără ca persoana detaşată să nu-şi piardă calitatea de judecător independent.
Justiţiei, reprezentată de instanţele judecătoreşti, îi este încălcată independenţa prin detaşarea judecătorilor în alte funcţii decât cele specifice puterii judecătoreşti, iar echilibrul prevăzut de art. 1 alin. 4 din Constituţie este rupt în defavoarea puterii judecătoreşti din moment ce reprezentanţi ai puterii judecătoreşti funcţionează pentru alte puteri constituite în stat.
În ce-i priveşte pe procurori, textul constituţional prevede că “funcţia de procuror este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.” (art. 132 alin. 2 din Constituţia României). Or, într-o interpretare logică a acestei dispoziţii, procurorul nu poate îndeplini nicio altă funcţie publică decât aceea caracteristică funcţiilor de jurisdicţie cu care sunt învestite parchetele în înfăptuirea justiţiei penale.
În interiorul autorităţii judecătoreşti reprezentate de Ministerul Public (ce se circumscrie activităţii parchetelor şi Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, singurele ce exercită atribuţiile autorităţii judecătoreşti prevăzute de art. 131 din Constituţia României) procurorii pot avea pe lângă atribuţiile ce ţin de esenţa justiţiei penale (supraveghere penală, urmărire penală, sesizarea instanţelor judecătoreşti, precum şi celelalte atribuţii prevăzute de art. 63 din Legea nr. 304/2004) şi atribuţii de administrare a activităţii parchetelor (de conducere sau alte activităţi) dar aceasta pentru că activităţile în cauză sunt necesare pentru buna funcţionare independentă a parchetelor şi Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
De altfel, legiuitorul a înţeles să dea forţa normativă noţiunii de independenţă a parchetelor, prevăzând expres la art. 62 alin. 4 din Legea nr. 304/2004 că „parchetele sunt independente în relaţiile cu instanţele judecătoreşti, precum şi cu celelalte autorităţi publice.”
Potrivit principiului constituţional prevăzut de art. 132 alin. 2, procurorii nu pot fi detaşaţi la nici o altă autoritate publică, chiar dacă ea este o autoritate judecătorească (cum ar fi Consiliul Superior al Magistraturii) şi cu atât mai puţin la autorităţi publice executive (Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, Ministerul Afacerilor Externe, Secretariatul General al Guvernului) fără ca persoana detaşată să nu-şi piardă calitatea de procuror independent.
Recomandarea (2000)19 a Comitetului de Miniştri al statelor membre privind rolul urmăririi penale în sistemul de justiţie penală menţionează la pct. 1 că „<Procurorii publici> reprezintă autorităţi publice care, în numele societăţii şi al interesului public, asigură aplicarea legii atunci când încălcarea acesteia atrage o sancţiune penală, luând în considerare atât drepturile individului cât şi eficacitatea necesară sistemului de justiţie penală.”. Rezultă că şi acest act de recomandare consideră că este încălcată independenţa prin detaşarea procurorilor în alte funcţii decât cele specifice atribuţiilor prevăzute de art. 63 din Legea nr. 304/2004 şi punctului 2 al Recomandării (2000)19.
Din acest punct de vedere, hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii, prin secţiile de judecători şi procurori, au încălcat principiile constituţionale prevăzute de art. 125 alin. 3 şi art. 132 alin. 2 din Constituţia României, principii ce au forţă preeminentă în raport cu dispoziţiile art. 59 alin. 1 din Legea nr. 303/2004 republicată.
În altă ordine de idei, atunci când judecătorii şi procurorii îndeplinesc alte funcţii publice decât cea de judecător sau procuror la instanţe sau parchete, în mod evident ei nu mai îndeplinesc criteriul independenţei, chiar dacă aceştia lucrează într-o structură numită „autoritate judecătorească” cum este Consiliul Superior al Magistraturii. De aceea, s-a şi impus membrilor C.S.M. să-şi suspende activitatea la instanţele judecătoreşti şi la parchetele aferente unde îşi exercită prerogativele de magistraţi (art. 23 din Legea nr. 317/2004, republicată).
Astfel, judecătorii şi procurorii detaşaţi la alte autorităţi sau instituţii publice decât instanţe sau parchete sunt subordonaţi ierarhic administrativ unor şefi în faţa cărora răspund pe alte temeiuri decât cele privind activitatea instanţelor sau parchetelor în care trebuie să îşi desfăşoară judecătorii şi procurorii în mod constituţional activitatea. Este de observat, în acest sens, că art. 73 din Legea nr. 303/2004 republicată leagă drepturile şi obligaţiile judecătorilor de „justiţia” pe care aceştia o realizează în justiţie, adică în activitatea jurisdicţională şi în administrarea puterii judecătoreşti în interiorul instanţelor, iar activitatea procurorilor de răspunderea şi complexitatea funcţiei pe care aceştia o realizează în interiorul sistemului Ministerului Public, respectiv la parchetele inferioare şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Nicidecum legiuitorul şi, mai ales, constituantul nu au avut în vedere activităţile pe care le prestează judecătorii şi procurorii detaşaţi la alte autorităţi publice decât instanţele sau la instituţii publice (art. 73 prevede textual că „stabilirea drepturilor judecătorilor şi procurorilor se face ţinându-se seama de locul şi rolul justiţiei în statul de drept, de răspunderea şi complexitatea funcţiei de judecător şi procuror, de interdicţiile şi incompatibilităţile prevăzute de lege pentru aceste funcţii şi urmăreşte garantarea independenţei şi imparţialităţii acestora„).
Cu alte cuvinte, noţiunea de „independenţă”, prevăzută de art. 1 alin. 3 din Legea nr. 303/2004, este legată indisolubil de activitatea pe care judecătorul o desfăşoară doar în interiorul puterii judecătoreşti şi, mai ales, de deciziile pe care judecătorul le ia în legătură cu activitatea jurisdicţională şi administrativă a instanţelor.
În acest sens, Principiul I, paragraf 2 lit. d al Recomandării nr. 94(12) a Comitetului de Miniştrii către statele membre privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor (Adoptată de Comitetul de Miniştri în data de 13 octombrie 1994 la cea de-a 516-a întâlnire a secretarilor de stat) prevede în mod expres că „în procesul decizional, judecătorii trebuie să fie independenţi şi să poată acţiona fără nici un fel de restricţie, influenţă subiectivă, presiuni, ameninţări sau interferenţe, directe sau indirecte. Legea trebuie să prevadă sancţiuni clare împotriva persoanelor care încearcă să influenţeze deciziile judecătorilor în orice fel. În concluzie, judecătorii trebuie să decidă imparţial, în concordanţă cu interpretarea faptelor, şi cu respectarea legilor aplicabile speţei respective. Judecătorii nu trebuie să fie obligaţi să raporteze despre felul în care au soluţionat un caz nici unei persoane din afara sistemului judiciar”.
La fel, noţiunea de „independenţă”, prevăzută de art. 3 alin. 1 din Legea nr. 303/2004, este legată indisolubil de activitatea pe care procurorul o desfăşoară doar în interiorul parchetelor şi, mai ales, de deciziile pe care procurorul le ia în legătură cu activitatea de jurisdicţie şi administrativă a parchetelor.
În acest sens, punctul 12 al Recomandării (2000)19 prevede că „Procurorii publici nu ar trebui să interfereze cu competenţa puterilor executivă şi legislativă”.
Or, în structuri administrative, cum sunt autorităţile publice altele decât instanţele şi instituţiile publice, decizia judecătorului şi a procurorului detaşat este supusă controlului ierarhic specific raporturilor administrativ-ierarhice, astfel de decizii nemaiputând fi caracterizate ca fiind unele luate fără „restricţie, influenţă subiectivă, presiuni, ameninţări sau interferenţe, directe sau indirecte”.
Concluzia logică este că, prin detaşare la alte autorităţi publice decât instanţe sau la instituţii publice, judecătorul îşi pierde independenţa, pentru că independenţa nu poate fi funcţională decât în interiorul puterii judecătoreşti şi în strictă legătură cu deciziile legate de activitatea de justiţie, activitate pe care, potrivit art. 126 paragraful 1 din Constituţia României nu o realizează decât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi instanţele judecătoreşti. Orice altă activitate şi deciziile luate în desfăşurarea acestora exced puterii judecătoreşti şi ştirbesc independenţa judecătorului.
Mutatis mutandis, procurorul îşi pierde independenţa pentru că independenţa nu poate fi funcţională decât în interiorul parchetului şi Ministerului Public ca sistem şi în strictă legătură cu deciziile legate de atribuţiile legale pe care trebuie să le îndeplinească procurorii. Orice altă activitate şi deciziile luate în desfăşurarea acestora exced atribuţiilor procurorului şi ştirbesc independenţa acestuia.
Potrivit art. 4 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, adoptat prin Hotărârea C.S.M. nr. 387/2005, instanţele judecătoreşti se încadrează cu numărul necesar de judecători.
Principiul care stă la baza încadrării unui număr suficient de judecători la o instanţă este cel prevăzut Recomandarea 94(12): Principiul III – Condiţii de muncă adecvate paragraf 1 lit. a, şi anume „Condiţiile de muncă trebuie să fie adecvate în aşa fel încât judecătorii să-şi poată îndeplini în mod eficient atribuţiile, în particular prin: a) recrutarea unui număr de judecători suficient…”.
Există instanţe la care numărul de judecători detaşaţi este foarte mare, dar şi în măsura în care este detaşat doar un singur judecător de la o instanţă, în condiţiile în care volumul de muncă este mare, lipsa unui singur judecător grevează asupra muncii celorlaţi judecători.
Din această perspectivă, instituţia detaşării aduce atingere nu numai Principiului III paragraful 1 lit. a din Recomandarea 94(12), luând drept reper logic faptul că pentru aceste instanţe a fost prevăzut un număr de judecători în raport cu volumul de activitate şi complexitatea cauzelor, dar şi Principiului 1 paragraf 2 lit. c, ce recomandă statelor membre de a proteja independenţa judecătorilor inclusiv prin decizii privind cariera judecătorilor ce trebuie să fie bazate pe criterii obiective. Or, detaşarea judecătorilor de la instanţe fără a fi avute în vedere astfel de criterii obiective aduce atingere independenţei celorlalţi judecători, ce vor fi nevoiţi să facă un efort suplimentar, cu implicaţii directe negative într-un act de justiţie de calitate.
Nu în ultimul rând, un volum foarte mare de activitate, determinat şi de lipsa unui număr suficient de judecători, fapt posibil şi din pricina detaşărilor, fără a fi avute în vedere criterii obiective, se constituie într-o restricţie pentru judecător de a decide jurisdicţional independent, ştiut fiind că timpul necesar pentru studiul dosarelor ajunge să fie insuficient, studiul numărului mare de modificări legislative de asemenea – Principiul I paragraf 2 lit. d din Recomandarea nr. 94(12).
Există parchete la care numărul de procurori detaşaţi este foarte mare, dar şi în măsura în care este detaşat doar un singur procuror de la un parchet, în condiţiile în care volumul de muncă este mare, lipsa unui singur procuror grevează asupra muncii celorlaţi procurori.
Din această perspectivă, instituţia detaşării aduce atingere principiului cuprins în Recomandarea (2000)19 pct. 5 lit. d („Procurorii publici au condiţii rezonabile de serviciu”) având în vedere că detaşarea procurorilor de la parchete fără a fi avute în vedere criterii constituţionale şi legale (mai sus-amintite) aduce atingere independenţei celorlalţi procurori, ce vor fi nevoiţi să facă un efort suplimentar cu implicaţii directe negative într-un act de justiţie penală de calitate.
În alt plan, soluţia normativă a constituirii birourilor electorale, oficiilor electorale şi comisiilor cu participarea magistraţilor (judecători şi/sau procurori), fie în mod obligatoriu, fie în mod facultativ, este în conflict cu dispoziţiile constituţionale privind incompatibilitatea funcţiei de judecător sau de procuror cu orice altă funcţie publică sau privată (art. 125 alin. 3 şi art. 132 alin. 2), independenţa judecătorilor (art. 124 alin. 3), imparţialitatea procurorilor (art. 132 alin. 1), neutralitatea politică a magistraţilor (art. 37 alin. 1, art. 40 alin. 3), independenţa şi neutralitatea politică a justiţiei (art. 124) şi neutralitatea politică a Ministerului Public (art. 131 alin.1), inamovibilitatea judecătorilor (art. 125 alin. 1) şi dependenţa poziţiei judecătorilor doar de Consiliul Superior al Magistraturii (art. 125 alin.2), precum si cu poziţia Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie de curte supremă a sistemului judiciar (art. 126 alin. 3).
Nuanţarea făcută de Curtea Constituţională în Decizia nr. 326/2004, în sensul că ocuparea de magistraţi a funcţiilor de membri în birourile electorale se face în temeiul legii, nu acoperă neconstituţionalitatea textului.
În egală măsură, Constituţia nu distinge şi are în vedere, pentru existenţa stării de incompatibilitate, orice funcţie publică sau privată, iar nu numai, aşa cum apreciază Curtea Constituţională, funcţiile publice ireconciliabile.
Justificarea adusă de Curtea Constituţională, în sensul că magistraţii membri ai birourilor electorale sunt detaşaţi, deci pe această perioadă nu-şi exercită atribuţiile de magistrat, este lipsită de relevanţă în aprecierea constituţionalităţii textului.
Potrivit Codului muncii, Legii nr. 188/1999 privind Statul funcţionarilor publici sau Legii nr. 303/2004 privind statutul judecatorilor si procurorilor, republicată, detaşarea reprezintă o cesiune a contractului de muncă, respectiv o modificare a raportului de serviciu, în favoarea altui subiect de drept. Or, birourile electorale şi oficiile electorale nu au personalitate juridică, personal propriu sau fond de salarizare proprii.
Magistraţii membri în birourile electorale şi oficiile electorale primesc o indemnizaţie pentru activitatea desfăşurată. Aceasta nu se substituie indemnizaţiei pe care o primesc pentru activitatea lor de magistraţi (cum ar fi cazul dacă ar fi vorba de o detaşare), ci se adaugă acesteia.
Dacă ar fi corectă susţinerea Curţii Constituţionale, în sensul că magistraţii membri în birourile electorale şi oficiile electorale sunt detaşaţi la acestea şi nu desfăşoară activitate la instanţele şi parchetele din care fac parte, ar însemna ca aceştia să nu încaseze indemnizaţia de magistraţi, ci doar indemnizaţia de membri ai organelor electorale temporare.
Nu e vorba de activităţi incompatibile cu calitatea de magistrat (comerţ, partide politice etc.), ci de exercitarea unei funcţii pentru care magistratul este numit ca atare, fără acordul sau şi cu încălcarea Constituţiei. Detaşarea nu exonerează efectele incompatibilităţii, ci compatibilizează astfel funcţia de judecător şi/sau procuror cu aceea de membru în biroul electoral.
În plus, în temeiul art. 3 alin. 2 din O.U.G. nr. 9/2007 privind unele măsuri pentru mai buna organizare şi desfăşurare a alegerilor, Autoritatea Electorală Permanentă, în cazul birourilor electorale de circumscripţie, birourilor electorale judeţene sau al municipiului Bucureşti, birourilor sau oficiilor electorale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, va desemna, dintre magistraţii sau ceilalţi jurişti existenţi in judeţ ori in municipiul Bucureşti, pe preşedintele si pe locţiitorul acestuia, daca aceştia nu au fost nominalizaţi.
Aici, desemnarea magistratului, evident fără acordul sau, nu se mai face nici prin tragere la sorţi, organizată de conducătorul instanţei judecătoreşti, ci direct de Autoritatea Electorală Permanentă, instituţie administrativă autonomă cu personalitate juridică şi cu competenţă generală, ce asigură, la nivel naţional, aplicarea unitară, în intervalul dintre două perioade electorale, a dispoziţiilor legale privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor sau a altor consultări cu caracter naţional sau local. În timpul perioadelor electorale, Autoritatea Electorală Permanentă îşi desfăşoară activitatea pe lângă Biroul Electoral Central şi birourile electorale de circumscripţie.
În concluzie, detaşarea judecătorilor şi procurorilor la alte autorităţi publice decât instanţele sau la instituţii publice, în orice funcţii, inclusiv de demnitate publică, afectează independenţa justiţiei, independenţa judecătorilor şi procurorilor care sunt detaşaţi, dar şi a judecătorilor de la instanţele de la care sunt detaşaţi judecătorii, respectiv a procurorilor de la parchetele de la care sunt detaşaţi procurorii.
[1] Publicată în M. Of., Partea I nr. 706 din 17 octombrie 2008.
Related posts: