Avizul Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni cu privire la situația sistemului judiciar din România din 25.04.2019 – traducere în limba română

http://www.forumuljudecatorilor.ro/wp-content/uploads/FJR-Avizul-CCJE-referitor-la-situatia-independentei-sistemului-judicar-din-Romania.pdf

CCJE-BU(2019)4

Strasbourg, 25 aprilie 2019

 

Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni

(CCJE)

Avizul Biroului CCJE

cu privire la cererea adresată de Asociaţia Forumul Judecătorilor din România referitoare la situaţia independenţei justiţiei din România

 

Traducere în limba română realizată prin amabilitatea Asociației Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor

 

 

 

 

INTRODUCERE

 

1. La 15 noiembrie 2018, CCJE a primit o cerere din partea Asociației Forumul Judecătorilor din Romania. Cererea avea în vedere o lungă şi tensionată bătălie din România, începută în anul 2017, şi care privea păstrarea independenţei judecătorilor şi procurorilor, precum şi alte aspecte. Printre altele, cererea punea accentul pe problemele care au captat atenţia atât la nivel naţional cât şi internaţional, şi care priveau lupta împotriva corupţiei, în special demiterea în iulie 2018, de Ministrul Justiţiei, a procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kovesi[1].

2. Cu privire la problemele esenţiale referitoare la cererea cu care a fost mandatat CCJE, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a făcut referire la modificările aduse următoarelor legi: 1) Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii, intrată în vigoare în octombrie 2018; 2) Legea privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, intrată în vigoare în octombrie 2018; 3) Legea privind organizarea judiciară, intrată în vigoare în iulie 2018.

3. Cererea a descris modul în care aceste modificări au fost elaborate şi propuse, fără vreun dialog real şi fără implicarea judecătorilor şi a procurorilor. De asemenea, cererea a făcut referire la avizele Comisiei de la Veneţia privind modificările menţionate care au confirmat că „procedura legislativă a avut loc într-un cadru marcat de un climat politic tensionat, profund afectat de rezultatele eforturilor ţării în lupta anticorupţie”[2] şi că „acest context face ca orice iniţiativă legislativă, care are potențialul de a spori riscul unei imixtiuni politice în activitatea judecătorilor şi a procurorilor, să fie un subiect sensibil”[3].

4. Referitor la judecători în special, CCJE a fost învestit cu o cerere prin care i s-a solicitat să răspundă la o serie de întrebări, luând în considerare standardele europene referitoare la independenţa justiţiei, rolul şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, răspunderea materială a judecătorilor, înfiinţarea unei secţii speciale de investigare a infracţiunilor comise de judecători, libertatea de exprimare a judecătorilor, atacurile repetate şi fără precedent îndreptate împotriva acestora, venite din partea unor actori politici, precum şi dreptul judecătorilor de a protesta împotriva oricăror politici sau acţiuni care le afectează independenţa.

5. În analiza acestor aspecte, Biroul CCJE ia în considerare Avizul Comisiei de la Veneţia menţionat anterior, precum şi Raportul de progres privind România emis la 13 noiembrie 2018 de Comisia Europeană în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare (MCV) care, printre altele, a solicitat Statului român să suspende imediat punerea în aplicare a modificărilor anterior menţionate şi să le revizuiască, ţinând cont, în totalitate, de recomandările MCV şi de cele emise de Comisia de la Veneţia[4].

6. În acest sens, după ce a examinat solicitările Asociaţiei Forumul Judecătorilor din România în lumina standardelor europene incidente, inclusiv Recomandările Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, standardele CCJE şi ale Comisiei de la Veneţia, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO), CCJE a emis Avizul de mai jos. Acesta cuprinde o analiză din punct de vedere legal a modificărilor menţionate, precum şi recomandările corespunzătoare cu caractere aldine la finalul fiecărei secţiuni. Un rezumat al recomandărilor se găsește la începutul Avizului pentru a facilita cititul acestuia şi pentru a facilita o trimitere rapidă la constatările şi recomandările esenţiale ale CCJE.

REZUMATUL RECOMANDĂRILOR

 

7. Biroul CCJE, care reprezintă membrii CCJE care sunt judecători activi din toate toate statele membre ale Consiliului Europei, este de acord cu îngrijorările exprimate de Asociaţia Forumul Judecătorilor din România în ceea ce priveşte independenţa judecătorilor din România şi cele referitoare la adoptarea modificărilor aduse Legilor Consiliului Superior al Magistraturii, statutul judecătorilor şi al procurorilor şi organizării judiciare.

 

8. Referitor la rolul şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii (CSM), Biroul CCJE recomandă reexaminarea motivelor pentru revocarea unui membru CSM, în special să fie eliminată posibilitatea revocării membrilor aleşi din CSM printr-un vot de neîncredere al adunărilor generale ale instanţelor, inclusiv prin petiţionare.

 

9. De asemenea, Biroul CCJE conchide că excluderea membrilor CSM care sunt reprezentanţi ai societăţii civile de la toate şedinţele secţiilor CSM – organisme însărcinate cu luarea deciziilor conform noilor modificări – este contrară standardelor europene.

 

10. În consecinţă, Biroul CCJE atrage atenţia că nu este adecvat ca reprezentanţii societăţii civile să aibă un rol atât de redus în activitatea CSM şi recomandă ca acest aspect să fie reconsiderat.

 

11. În ceea ce priveşte răspunderea materială a judecătorilor, Biroul CCJE este îngrijorat cu privire la existenţa rolului determinant, în faza iniţială, pe care l-ar avea Ministerul Finanţelor Publice, care este un organ executiv şi, prin urmare, nu este adecvat să stabilească existenţa sau cauzele unor erori judiciare. Asemenea pretenţii, dacă există, ar trebui decise exclusiv de o instanţă independentă care să beneficieze de toate garanţiile prevăzute de art. 6 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (CEDO).

 

12. Pe lângă aceste aspecte de procedură, Biroul CCJE recomandă, minimal, ca noua definiţie a erorii judiciare să fie completată în sensul că judecătorii sunt traşi la răspundere doar în caz de exercitare cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă a activităţii lor, aspecte constatate printr-o procedură corespunzătoare. În continuare, Biroul CCJE recomandă ca singurul temei pentru tragerea la răspundere în caz de erori judiciare să fie reaua-credinţă – nu şi neglijenţa gravă.

 

13. În ceea ce priveşte înfiinţarea unei secţii speciale separate pentru investigarea infracţiunilor comise de judecători, Biroul CCJE recomandă abandonarea în totalitate a acestei idei.

 

14. Biroul CCJE conchide că noua obligaţie impusă judecătorilor din România, care le limitează libertatea de exprimare, nu este necesară, ridicând multe întrebări, şi poate fi interpretată într-un mod arbitrar şi abuziv periclitând independenţa judiciară, şi, prin urmare, recomandă ca aceasta să fie eliminată.

 

15. În ceea ce priveşte atacurile repetate şi fără precedent ale actorilor politici îndreptate împotriva judecătorilor, Biroul CCJE condamnă orice afirmaţii, comentarii sau remarci din România care depăşesc limitele unei critici legale şi care au ca scop să atace, să intimideze sau să pună presiune pe judecători ori să demonstreze o lipsă totală de respect faţă de aceştia, prin folosirea unor argumente simpliste, iresponsabile sau demagogice ori care denigrează sistemul judiciar sau judecătorii priviţi în mod individual.

 

16. Referitor la dreptul judecătorilor de a protesta împotriva unor politici sau acţiuni care le afectează independenţa, Biroul CCJE confirmă fără echivoc dreptul legitim al judecătorilor din România şi de pretutindeni de a protesta împotriva oricăror politici sau acţiuni care le afectează independenţa într-un climat de respect reciproc şi într-o manieră care să corespundă nevoii de menţinere a independenţei sau a imparţialităţii justiţiei.

 

ANALIZĂ LEGALĂ

            Rolul şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii

17. În primul rând, Biroul CCJE observă faptul că, referitor la revocarea membrilor CSM, conform modificărilor aduse Legii Consiliului Superior al Magistraturii, aceasta este posibilă oricând membrul CSM nu mai îndeplineşte cerinţele legale pentru a fi membru ales în CSM; este subiectul uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de lege; i-a fost retrasă încrederea acordată de majoritatea judecătorilor din instanţele pe care le reprezintă.

18. În acelaşi sens, un vot de neîncredere poate fi luat printr-o petiţie semnată de majoritatea judecătorilor din aceste instanţe. Asta ar însemna că revocarea membrului respectiv ales în CSM poate fi decisă în lipsa unei adunări în acest sens şi fără ca acestuia să i se ofere posibilitatea de a se adresa judecătorilor şi de a-şi prezenta punctul de vedere[5].

19. Biroul CCJE reaminteşte că aceste consilii pentru sistemele de justiţie sunt organisme al căror scop este să garanteze independenţa justiţiei şi a judecătorilor priviţi în mod individual, dar şi să promoveze funcţionarea eficientă a sistemului judiciar. Introducerea acestora a fost recomandată de către Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei, de către CCJE şi de către Comisia de la Veneţia[6]. În ultimii ani, mai multe sisteme de justiţie europene au infiinţat consilii pentru justiţie.

20. Chiar dacă CCJE nu şi-a exprimat încă punctul de vedere cu privire la problema revocării, a fost evidenţiat în special că “Membrii consiliilor din justiţie – atât judecătorii, cât şi cei ce nu sunt judecători- ar trebui să beneficieze de garanţii în ceea ce priveşte independenţa şi imparţialitatea[7]. În mod cert acest lucru presupune existenţa unor garanţii impotriva arbitrariului sau împotriva unei revocări nefondate sau îndoielnice.

21. Acelaşi raţionament se aplică şi Recomandărilor Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei în ceea ce priveşte judecătorii: independenţa, eficienţa şi obligaţiile (în acest sens Rec.(2010)12), care, deşi nu abordează în mod direct problema revocării membrilor, a subliniat că “în sistemele judiciare, Consiliile sunt organisme independente, înfiinţate prin lege sau prin Constituţie, care urmăresc să garanteze independenţa justiţiei şi a judecătorilor priviţi în mod individual”[8].

22. În consecinţă, Biroul CCJE este de acord cu Comisia de la Veneţia în ceea ce priveşte primul motiv de revocare, respectiv că semnificaţia acestuia nu este clară[9], şi că “posibilitatea revocării unui membru CSM pentru că a fost subiectul unei sancţiuni disciplinare prevăzute de lege pentru judecători, ridică de asemenea semne de întrebare, din moment ce permite revocarea acestuia chiar şi pentru o sancţiune de cea mai mică însemnătate[10]. De asemenea, poate fi amintit în acest context că opinia Comisiei de la Veneţia este aceea că luarea unei decizii cu privire la suspendarea unui membru CSM ar trebui să aibă în vedere gravitatea acuzaţiei aduse şi existenţa cel puţin a situaţiei probabile de săvârşire a unei abateri disciplinare”[11].

23. De asemenea, Biroul CCJE sprijină pe deplină constatările Comisiei de la Veneţia referitoare la al treilea motiv de revocare – cel mai problematic -, care permite revocarea membrilor aleşi în CSM prin retragerea votului de încredere, spre exemplu printr-un vot în adunările generale ale instanţelor. “Comisia de la Veneţia s-a opus constant introducerii unui asemenea mecanism, deoarece acesta presupune o evaluare subiectivă şi poate împiedica reprezentanţii aleşi în CSM să ia decizii independent. Un vot de încredere este specific instituţiilor politice şi nu este potrivit pentru instituţii precum Consiliile din justiţie, dar mai ales pentru membrii acestor Consilii priviţi în mod individual”[12].

24. Este important de menţionat că, astfel cum a fost evidenţiat în Introducerea prezentului Aviz, prin Raportul Comisiei Europene privind progresele realiate de România în cadrul MCV, adoptat la 13 noiembrie 2018, s-a cerut României suspendarea imediată a aplicării legilor justiţiei, inclusiv a modificărilor aduse Legii privind Consiliul Superior al Magistraturii, și revizuirea legilor justiţiei luând în considerare, pe deplin, recomandările MCV şi cele emise de Comisia de la Veneţia[13]. Raportul de progres a accentuat faptul că prevederile nocive cele mai importante cuprind în special extinderea motivelor pentru care un membru CSM poate fi revocat[14].

25. Prin urmare, Biroul CCJE recomandă reconsiderarea, în lumina observaţiilor de mai sus, a motivelor de revocare a membrilor CSM şi, în special, să fie eliminată posibilitatea revocării membrilor aleşi în CSM printr-un vot de neîncredere al adunărilor generale ale instanţelor, inclusiv printr-o petiţie[15].

26. În continuare, Biroul CCJE stabileşte că, în conformitate cu modificările aduse Legii privind Consiliul Superior al Magistraturii, luarea deciziilor în probleme care au o importanţă deosebită pentru cele două profesii – judecători şi procurori – este transferată de la plenul CSM către cele două secţii CSM (pentru judecători şi pentru procurori).

27. Deși această modificare structurală are ca scop separarea carierei judecătorilor şi procurorilor şi nu contravine în sine standardelor europene, ea are anumite repercusiuni asupra anumitor membri ai CSM.

28. În ceea ce-i priveşte pe membrii CSM care sunt reprezentanţi ai societăţii civile, ei pot participa doar la şedinţele plenului CSM. Modificările aduse legilor împiedică în mod clar participarea acestora la şedinţele secţiilor CSM, ceea ce înseamnă că, după cum a menţionat şi Comisia de la Veneţia, aceştia nu vor lua parte la adoptarea deciziilor de secţiile CSM[16].

29. CCJE a recunoscut că “componența Consiliilor de Justiţie ar trebui să fie de aşa natură încât să-i fie garantată independenţa şi să-i fie permis să-şi îndeplinească rolul într-un mod efectiv”[17] şi a salutat posibilitatea unei structuri mixte, în care “membrii, judecători sau nu, trebuie selectaţi având în vedere competenţa, experienţa, înţelegerea vieţii judiciare, capacitatea de a dialoga şi cultura independenţei”[18].

30. Cu privire la posibilitatea participării selective a unor membri diferiţi în diversele ședințe/componențe ale Consiliilor de Justiţie, “unde există o structură mixtă în Consiliile de Justiţie, CCJE este părere că unele dintre atribuţiile Consiliilor ar trebui lăsate în sarcina unui complet din care să facă parte doar judecătorii”[19].

31. În acest context, Biroul CCJE menţionează caracterul facultativ al acestor recomandări, şi chiar mai important, referirea la doar “unele” dintre sarcinile care nu sunt în mod necesar în legătură cu participarea la luarea deciziilor în organul colectiv.

 

32. Biroul CCJE concluzionează că excluderea membrilor CSM, reprezentanţi ai societăţii civile, de la participarea la toate şedinţele secţiilor CSM – organisme însărcinate cu luarea deciziilor conform modificărilor legilor- este contrară standardelor europene.

 

33. În consecinţă, Biroul CCJE constată că nu este adecvat ca reprezentanţii societăţii civile să aibă un rol atât de redus în activitatea CSM şi recomandă reevaluarea acestui aspect.

Răspunderea materială a judecătorilor

 

34. Modificările aduse Legii privind statutul judecătorilor şi al procurorilor prevăd că acţiunea în regres îndreptată de Stat împotriva unui judecător care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a comis o eroare judiciară, nu mai este facultativă. Această acţiune a devenit obligatorie şi, mai mult, Ministerul Finanţelor Publice – organ executiv – a fost însărcinat să iniţieze această procedură printr-o solicitare adresată Inspecţiei Judiciare care trebuie să prezinte un raport. Acest raport are un caracter consultativ, iar Ministerul ar putea să depindă de el şi de propria evaluare. De asemenea, este important de notat că noua procedură se va aplica atât judecătorilor aflaţi în exercitarea funcţiei, cât şi celor care nu mai sunt în funcție.

35. Este interesant de notat că, referitor la definiţia erorii judiciare, două versiuni consecutive au fost contestate în faţa Curţii Constituţionale a României pentru că erau neclare şi imprevizibile şi afectau independenţa magistraţilor, acestea fiind declarate neconstituţionale[20].

36. În baza acestor modificări, există riscul ca două proceduri paralele să se desfăşoare, în acelaşi timp, pentru exercitarea îndatoririlor cu rea credinţă sau neglijenţă gravă: o acţiune în regres şi o acţiune disciplinară, cu diferite rezultate posibile; totodată, există şi un rol sporit al Inspecţiei Judiciare în acţiunea în regres, precum şi atribuții lărgite ale Inspectorului Şef.

37. În această privinţă, Biroul CCJE doreşte să sublinieze că, în primul rând, un judecător nu are trebui să-şi desfăşoare activitatea sub ameninţarea unei sancțiuni de ordin financiar, a cărei existenţă poate, chiar şi subconştient, să-i afecteze independenţa[21].

38. CCJE a stabilit principiul general conform căruia “judecătorii ar trebui să beneficieze de o imunitate profesională absolută în ceea ce priveşte răspunderea acestora pentru pretenţiile îndreptate împotriva lor atunci când aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu bună-credinţă. Erorile judiciare, indiferent că privesc competenţa sau procedura, stabilirea ori aplicarea legii sau evaluarea probelor, ar trebui remediate prin intermediul căii de atac a apelului; alte deficienţe judiciare care nu pot fi reparate în acest fel (inclusiv întârzieri excesive) ar trebui, cel mult, să ofere posibilitatea introducerii unei cereri de partea nemulţumită împotriva statului[22].

39. În acest fel, CCJE a sprijinit o imunitate funcţională absolută a judecătorilor atunci când aceştia îşi desfăşoară activitatea cu bună-credinţă. Doar reaua-credinţă ar putea să atragă răspunderea judecătorilor pentru erorile judiciare. În ceea ce priveşte neglijenţa, CCJE a stabilit că “aplicarea unor noţiuni precum neglijenţa gravă sau inexplicabilă este adesea foarte dificilă (…) şi nu este normal ca un judecător să fie expus, cu privire la exercitarea atribuţiilor judiciare, vreunei răspunderi personale, chiar şi prin regres din partea statului, exceptând situaţiile intenţionate”[23].

40. Prin neacceptarea neglijenţei grave ca temei pentru răspunderea civilă a judecătorilor, din cauza dificultăţilor de interpretare şi aplicare, CCJE a mers mai departe decât Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei şi Comisia de la Veneţia[24].

41. Biroul CCJE atrage atenţia că Raportul privind progresele înregistrate de România, întocmit de Comisia Europeană în cadrul MCV, a subliniat că prevederile nocive cele mai importante sunt, în special, noile modificări privind răspunderea materială a magistraţilor pentru deciziile luate[25].

42. Biroul CCJE este îngrijorat cu privire la existenţa unui rol determinant, în faza iniţială, pe care l-ar avea Ministerul Finanţelor Publice, organ executiv şi care nu poate să stabilească existenţa sau inexistența ori cauzele erorilor judiciare[26]. Biroul CCJE recomandă ca acesta aspect să fie reevaluat în totalitate. Asemenea cereri, dacă există, ar trebui soluţionate de o instanţa independentă care oferă toate garanţiilor prevăzute de art. 6 din CEDO.

 

43. Biroul CCJE subliniază că noua procedură privind răspunderea magistraţilor este, în special, îngrijorătoare atunci când este privită în lumina altor modificări, respectiv cele referitoare la înfiinţarea unei secţii speciale de investigare a infracţiunilor comise de judecători şi cele care impun judecătorilor limite în libertatea de exprimare. În acest context, există un risc crescut de presiune asupra judecătorilor, apt să le submineze independenţa[27].

 

44. Pe lângă aceste aspecte de procedură, Biroul CCJE recomandă, minimal, ca noua definiţie a erorii judiciare să fie completată prin a se preciza expres faptul că judecătorii răspund numai în cazul în care, în urma unei proceduri corespunzătoare[28], s-a stabilit că aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă. Biroul CCJE recomandă ca doar reaua-credinţă, nu şi grava neglijenţă, să atragă răspunderea judecătorilor în caz de erori judiciare.

Înfiinţarea unei structuri specializate de anchetă a infracţiunilor comise de judecători

45. Modificările aduse Legii de organizare judiciară prevăd înfiinţarea, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a unei secţii speciale de investigare a infracţiunilor comise în sistemul judiciar. Această secţie are o competenţă exclusivă pentru anchetarea magistraţilor care au săvârşit infracţiuni, inclusiv membrii CSM, chiar şi atunci când alte persoane, pe lângă judecători şi procurori, sunt anchetate.

46. Cu privire la acest aspect, Biroul CCJE subliniază de la bun început că este dificil să identifice trimiteri la practici asemănătoare în statele membre, dar mai ales la standarde din instrumentele internaţionale sau regionale. CCJE s-a pronunţat clar, printre altele, cu privire la specializarea judecătorilor, “aspect care poate fi benefic acestora prin aceea că judecătorii, în mod repetat, vor judeca cazuri asemănătoare, vor înţelege mai bine realităţile din cauzele aflate pe rol, fie că aceste realităţi sunt tehnice, sociale sau economice, motiv pentru care vor da o soluţie mai bună, adecvată acestor realităţi”[29].

47. Prin analogie, Biroul CCJE consideră că şi specializarea procurorilor poate fi benefică. Într-adevăr, Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni a considerat că “nevoia de specializare a procurorilor, chiar şi în interiorul unei structuri specializate din Ministerul Public, ar trebui văzută drept o prioritate, care să răspundă noilor forme de criminalitate[30]. Spre exemplu, când CCPE a emis opinia sa privind calitatea şi eficienţa activităţii desfăşurate de procurori, a abordat şi lupta împotriva terorismului şi criminalitatea gravă şi organizată care presupun, în mod evident, un anumit grad de specializare[31].

48. Cu toate acestea, Biroul CCJE are mari rezerve cu privire la faptul că specializarea va ajuta în gestionarea cauzelor care privesc persoane din cadrul aceleiaşi profesii – spre exemplu, judecătorii, care, din toate indiciile, nu par a avea o prevalenţă în a comite infracţiuni -, iar nu la gestionarea cauzelor care presupun o criminalitate gravă.

49. Specializarea procurorilor față de reprezentanţii dintr-o anumită profesie, în cazul României aceştia fiind judecătorii, ridică imediat câteva întrebări cu privire la raţiunea unei abordări atât de discriminatorii, eficienţa acesteia şi plusul de valoare. De asemenea, este îngrijorător din punct de vedere al imaginii pe care justiţia o are în percepţia opiniei publice, deoarece un asemenea demers ar putea fi interpretat drept o dovadă a existenţei unei înclinaţii din partea întregului corp de magistraţi de a comite anumite infracţiuni, spre exemplu, infracţiuni de corupţie. În acest fel, nu doar că va afecta întregul grup profesional ci, este posibil să afecteze grav încrederea publică în justiţie.

50. Mai mult, în condiţiile existenţei în România a Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în a cărei competenţă intră anumite infracţiuni de corupţie comise de orice persoane, iar nu doar de membrii unei anumite profesii, un asemenea demers, de înfiinţare a unei secţii special de investigare a infracţiunilor comise de judecători, ridică mai multe semne de întrebare.

51. Asociaţia Forumul Judecătorilor din România s-a referit, în cererea adresată CCJE, dar şi în cererea adresată CCPE, la problemele care au generat interes la nivel naţional şi internaţional în ceea ce priveşte lupta anticorupţie din România, respectiv revocarea în iulie 2018, de Ministrul Justiţiei, a procurorului şef al DNA, astfel cum a fost menţionat deja în introducerea prezentului Aviz. Această revocare a fost criticată şi de Comisia Europeană prin Raportul privind România emis în cadrul MCV[32].

52. Biroul CCJE subliniază că “în opinia multor interlocutori din Comisia de la Veneţia, nu există o justificare raţională şi obiectivă cu privire la necesitatea înfiinţării unei secţii speciale de investigare a infracţiunilor comise în justiţie, din moment ce, cu puţine excepţii, nu pare a exista un fenomen infracţional răspândit printre magistraţii români[33]. În consecinţă, înfiinţarea acestei noi secţii a ridicat semne de întrebare şi preocupări puternice cu privire la raţiunea sa, impactul acesteia asupra independenţei judecătorilor şi procurorilor, precum şi asupra încrederii opiniei publice în sistemul de justiţie penală, posibilitatea existenţei unui conflict de competenţă între DNA şi alte structuri, precum şi posibilitatea redirecţionării unor dosare de corupţie la nivel înalt care sunt pe rolul DNA. Cel din urmă aspect a fost considerat drept unul dintre cele mai grave riscuri din moment ce, împreună cu judecătorii şi procurorii anchetaţi, alte persoane anchetate vor ieşi din jurisdicția DNA. Asta va submina atât lupta anticorupţie cât şi DNA ca instituţie[34].

53. Biroul CCJE evidenţiază că Raportul privind progresele înregistrate de România în cadrul MCV, întocmit de Comisia Europeană, a subliniat că principalele aspecte problematice includ înfiinţarea unei secţii speciale de investigare a infracţiunilor comise de magistraţi[35].

54. În consecinţă, Biroul CCJE recomandă abandonarea înfiinţării unei secţii speciale de investigare a infracţiunilor săvârşite de judecători sau procurori.

 

Libertate de exprimare a judecătorilor

55. Modificările aduse Legii privind statutul judecătorilor şi procurorilor prevăd că judecătorii şi procurorii sunt obligaţi, în exercitarea atribuţiilor lor, să se abţină de la expresii sau manifestări care defăimează, în orice mod, celelalte puteri ale statului – legislativă sau executivă.

56. Trebuie luat în considerare că noţiunea de “defăimare” nu este definită în mod clar în România şi că obligaţia de mai sus se referă în mod expres la celelalte puteri ale statului[36]. Acest aspect ridică foarte multe semne de întrebare. În primul rând, nu este clară raţiunea unei asemenea restricţii –“în timpul serviciului”- şi cum se va aplica aceasta. În al doilea rând, legea ar trebui, în mod evident, să protejeze împotriva defăimării toate persoanele şi entităţile, nu doar puterea legislativă sau executivă. În consecinţă, abordarea selectivă din noile prevederi legale cu privire la aceste două aspecte este foarte discutabilă.

57. În acest fel, o persoană poate presupune că judecătorii trebuie să se abţină de la afirmaţii defăimătoare în general, cu privire la oricine, inclusiv puterea legislativă şi executivă. Biroul CCJE evidenţiază că, referitor la acest aspect, puterea legislativă şi puterea executivă au aceleaşi obligaţii.

58. Biroul CCJE reaminteşte că CEDO a recunoscut că într-o societate democratică este deosebit de important ca instanţele să inspire încredere publicului[37] şi că judecătorii trebuie protejaţi împotriva atacurilor distructive lipsite de orice bază factuală. Mai mult, din moment ce judecătorilor li se pretinde obligaţia de rezervă şi discreţie, aceştia nu pot să se apere public în faţa diferitor atacuri, spre deosebire de politicieni, care pot să facă acest lucru[38]. Mai presus de toate, judecătorii ar trebui să se exprime prin deciziile pe care le iau; discreţia şi alegerea cuvintelor sunt importante atunci când judecătorii dau declaraţii în faţa presei în cauze aflate pe rol sau deja soluţionate conform legii[39].

59. În opinia CCJE, “există o diferenţă evidentă între libertatea de exprimare şi critica legitimă, pe de o parte, şi lipsa de respect şi presiunea excesivă asupra justiţiei, pe de altă parte. Politicienii nu ar trebui să folosească argumente simpliste şi demagogice pentru a critica justiţia în timpul campaniilor politice doar de dragul discuţiei şi pentru a distrage atenţia de la propriile neajunsuri. Nici judecătorii, priviţi în mod individual, nu ar trebui să fie ţinta unor atacuri la persoană. Politicienii nu ar trebui să încurajeze lipsa de respect faţă de deciziile judiciare, dar mai ales violenţa îndreptată împotriva judecătorilor, astfel cum s-a întâmplat în unele state membre[40].

60. La rândul lor, judecătorii au aceeaşi libertate de exprimare garantată de CEDO precum orice altă persoană şi, “ca orice cetăţean, au dreptul de a participa la dezbateri publice, atât timp cât acestea sunt conforme cu obligaţia de menţinere a independenţei şi a imparţialităţii. Justiţia nu trebuie să încurajeze nerespectarea deciziilor puterii executive sau legislative sau lipsa de respect faţă de acestea[41].

61. CCJE a subliniat că “este necesar să se ajungă la un echilibru între libertatea de exprimare a judecătorilor şi cerinţa menţinerii neutralităţii[42]. În acelaşi timp, ar trebui menţionat că această afirmaţie îşi găseşte aplicarea în cadrul activităţii extrajudiciare a judecătorilor[43]. De asemenea, citatul din par. 60 al prezentului Aviz tot referitor la activitatea extrajudiciară a judecătorilor.

62. În acest fel, Biroul CCJE subliniază că, este evident, din citatele de mai sus, faptul că judecătorilor li se poate impune un anumit grad de reținere, dar acesta trebuie să se refere la comportamentul lor extrajudiciar. Impunerea unor limite în sarcina judecătorilor aflaţi în exerciţiul atribuţiilor lor, ceea ce s-a întâmplat prin modificările aduse Legii privind statutul judecătorilor şi procurorilor, poate duce la interpretări abuzive şi arbitrare şi presupune riscul obstrucţionării judecătorilor în exercitarea atribuţiilor lor.

63. Comisia de la Veneţia a mai menţionat că raţiunea acestor noi prevederi din legislaţia din România ridică semne de întrebare din moment ce există riscul împiedicării judecătorilor de a mai critica alte puteri ale statului, chiar şi atunci când soluţionează dosare care implică statul şi pot fi folosite ca instrumente de presiune politică[44].

64. Biroul CCJE mai menţionează că, prin Raportul privind progresele realizate de România, întocmit de Comisia Europeană în cadrul MCV, s-a evidenţiat că prevederi legale cele mai criticabile se referă în special la restricţiile impuse libertăţii de exprimare a magistraţilor[45].

65. În acest context, Biroul CCJE conchide că noile obligaţii impuse judecătorilor din România şi care privesc limitarea libertăţii de exprimare nu sunt necesare, ridică multe semne de întrebare şi pot duce la interpretări arbitrare şi abuzive care prezintă un pericol pentru independenţa justiţiei, motiv pentru care recomandă eliminarea acestora.

Atacurile repetate şi fără precedent venite din partea politicienilor şi îndreptate împotriva judecătorilor.

 

66. Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a solicitat CCJE să-şi exprime poziţia cu privire la atacurile repetate şi fără precedent îndreptate împotriva judecătorilor, atacuri venite din partea politicienilor din România.

67. Comisia de la Veneţia a menţionat că “au fost raportate presiuni şi intimidări asupra judecătorilor şi procurorilor, inclusiv din partea unor politicieni de rang înalt şi prin intermediul campaniilor din mass media”[46].

68. Biroul CCJE notează că Raportul privind România, întocmit de Comisia Europeană în cadrul MCV, a stabilit că „judecătorii şi procurorii s-au confruntat cu atacuri la persoană în mass-media iar mijloacele de contracarare erau puţine şi ineficiente”[47].

69. Cu privire la acest aspect, CCJE reiterează ceea ce s-a menţionat deja în par. 58-59 din prezentul Aviz având în vedere jurisprudenţa CEDO şi standardele CCJE în ceea ce priveşte subiectul atacurilor, intimidărilor, lipsei de respect, presiunilor, argumentelor simpliste şi demagogice îndreptate împotriva judecătorilor.

70. CCJE subliniază că puterea executivă şi cea legislativă nu ar trebui să se abţină doar de la cele menţionate mai sus, ci “au obligaţia şi să garanteze toate mijlocele de protecţie, necesare şi adecvate, atunci când activitatea instanţei este pusă în pericol prin atacuri şi intimidări îndreptate împotriva membrilor acesteia. Comentariile critice lipsite de echilibru şi venite din partea politicienilor sunt iresponsabile şi pot cauza probleme serioase deoarece încrederea publică în justiţie poate fi subminată cu intenţie sau din culpă. În aceste situaţii, sistemul judiciar trebuie să sublinieze că un astfel de comportament reprezină un atac împotriva Constituţiei unui stat democratic, precum și un atac care vizează legitimitatea altei puteri a statului. Un asemenea comportament contravine standardelor internaţionale”[48].

71. Prin urmare, Biroul CCJE condamnă orice declaraţii, comentarii sau remarci din România care depăşesc limitele unei critici legitime şi au ca scop atacarea, intimidarea şi punerea de presiune presiune faţă de judecători sau care denotă o lipsă de respect faţă de aceştia, prin folosirea unor argumente simpliste, iresponsabile ori demagogice sau care denigrează sistemul judiciar sau judecătorii în mod individual.

 

 

Dreptul judecătorilor de a protesta împotriva oricăror politici sau acţiuni care le afectează independenţa

 

72. În contextul situaţiei delicate cu care se confruntă justiţia din România, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a solicitat CCJE să-şi confirme poziţia referitor la dreptul judecătorilor de a protesta împotriva oricăror politici sau acţiuni care le afectează independenţa.

73. Continuând subiectul atacurilor îndreptate împotriva judecătorilor, menţionate în capitolul anterior al prezentului Aviz, CCJE a stabilit că “instanţele şi justiţia ca întreg trebuie să discute modalităţile prin care trebuie gestionate aceste critici. Judecătorii care au fost atacaţi personal ezită cel mai des să se apere (în special în situaţii care presupun un dosar aflat pe rol), pentru a-şi menţine independenţa şi pentru a demonstra că vor rămâne imparţiali. În unele ţări, Consiliile de Justiţie sau Curtea Supremă asistă judecătorii în aceste demersuri. Aceste răspunsuri pot atenua presiunea pe care ar suport-o un judecător şi pot fi mult mai eficiente dacă sunt organizate de judecători cu competenţe mediatice”[49].

74. Este evident că judecătorii au dreptul de a protesta împotriva oricăror politici sau acţiuni care le afectează independenţa şi care rezultă din noua legislaţie sau din modificări aduse legilor existente, astfel cum se întâmplă în România, sau în caz de abordări selective şi discriminatorii în procesul de selecţie şi numire al judecătorilor, sau în cazul existenţei unor instrumente politice al căror scop este să ofere un rol decisiv forţei politice dominante în procesul de alegere sau numire de Parlament ori în caz de imixtiuni în activitatea justiţiei prin organe executive, cum ar fi Ministerul Justiţiei, precum şi în alte cazuri.

75. Astfel cum CCJE a menţionat, “instanţele pot critica legislaţia sau eşecul puterii legislative de a introduce ceea ce instanţele consideră drept o legislaţi adecvată. Totuşi, astfel cum se impune şi altor puteri ale statului în relaţia cu justiţia, critica din partea justiţiei trebuie făcută într-un cadru bazat pe respect reciproc. Judecătorii, la fel ca toți ceilalți cetăţeni, au dreptul să ia parte la dezbateri publice, atât timp cât acestea sunt în concordanță cu menţinerea independenţei şi a imparţialităţii”[50].

76. În toate situaţiile de conflict cu puterea legislativă şi cea executivă care implică judecătorii priviţi în mod individual, aceştia ar trebui să aibă o cale de atac în faţa unui consiliu al justiţiei sau a altei autorități independente ori orice altă cale de atac care să fie eficientă[51]. Raportul de privind progresele realizate de România, întocmit de Comisia Europeană în cadrul MCV, a statuat clar că “instrumentele de reparaţie sunt ineficiente în situaţiile în care judecătorii sau procurorii au fost ţinta unor atacuri la persoană în mass-media”[52].

77. CCJE a mai subliniat că “nu este acceptabil ca existenţa unor comentarii logice şi raţionale din partea membrilor puterii judecătorești îndreptate împotriva altor puteri ale statului să ducă la excluderea din magistratură sau alte sancţiuni”[53].

 

78. În consecinţă, Biroul CCJE confirmă dreptul legitim al judecătorilor din România şi de pretutindeni de a protesta împotriva oricăror politici sau acţiuni care le afectează independenţa, într-un context bazat pe respect reciproc şi de o manieră care să răspundă nevoii de menţinere a independenţei şi imparţialităţii justiţiei.

 

 

 

 

 

[1] Formal ea a fost demisă de Preşedintele României, care iniţial s-a opus revocării acesteia din funcţie, dar a demis-o pe doamna Kovesi doar după o decizie a Curţii Constituţionale a României.

[2] Vezi Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2018)017, par. 13.

[3] Ibid., para 17.

[4] Vezi http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6365_en.htm .

[5] Vezi Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2018)017, par. 145.

[6] Vei Recomandarea Comitetului de Ministri al Consiliului Europei privind judecătorii: independenţa, eficienţa şi responsabilităţile (Rec(2010)12), parg. 26-29; de asemenea Avizul nr. 1 al CCJE (2001) par. 45, şi nr. 10 (2007); Raportul Comisiei de la Veneţia privind independenţa sistemului judiciar, Partea 1: Independenţa judecătorilor, CDL-AD(2010)004, par. 32, toate acestea recomandă înfiinţarea acestor Consilii.

[7] A se vedea Opinia nr. 10 a CCJE (2007) cu privire la Consiliul pentru Justiţie aflat în slujba societăţii, par.36

[8] A se vedea Rec. (2010)12, par. 26.

[9] Vezi AvizulComisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii din România, CDL-AD(2018)017, par. 141.

[10] Ibid., para 142.

[11] A se vedea Avizul Comisiei de la Veneţia referitor laproiectul de Lege privind Consiliul Justiţiei din Macedonia de Nord, CDL-AD (2019)008, par. 37; Avizul Comisiei de la Veneţia cu privire la modificările Legii privind Înaltul Consiliu de Justiţie din Serbia, CDL-AD(2014)028, par. 30

[12] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii din România, CDL-AD(2018)017, par. 143.

[13] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6365_en.htm .

[14] Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu cu privire la progresele României în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare (Strasbourg, 13.11.2018 COM (2018) 851 final), secţiunea 3.1, pag. 3

[15] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii din România, CDL-AD(2018)017, par. 165.

[16] Ibid., par. 137.

[17] Avizul CCJE nr. 10 (2007) privind Consiliul pentru Justiţie aflat în serviciul societăţii, par. 15

[18] Ibid., par. 21

[19] Ibid., par. 20

[20] Curtea Constituţională a României, Dec. nr. 45 din 30.10.2018, Dec. nr.252 din 19.04.2018.

[21] CCJE, Avizul nr. 3 (2002) cu privire la principiile şi regulile care privesc judecătorii, conduit aprofesională, în special etica, incompatibilităţi şi imparţialitate, par. 53 şi 55.

[22] Ibid., para 55; CCJE Magna Carta pentru judecători (2010), par. 21.

[23] CCJE, Avizul nr. 3 (2002) cu privire la principiile și regulile care privesc judecătorii, conduita profesională, în special etica, incompatibilități și imparțialitate, par. 22.

[24] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2018)017, par. 113.

[25] Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu cu privire la progresul României în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare (Strasbour, 13.11.2018 COM (2018) 851 final), secţiunea 3.1, pag. 3

[26] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legiia nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2018)017, par. 117.

[27] Ibid., para 121.

[28] Ibid., para 122.

[29] CCJE, Avizul nr. 15 (2012) referitoare la specializarea judecătorilor, par 11.

[30] CCPE, Avizul nr. 9 (2014) cu privire la normele şi principiile europene care privesc procurorii în cauză, note explicative, par. 119.

[31] CCPE, Avizul nr. 11 (2016) cu privire la calitaea şi eficienţa activităţii procurorilor, inclusiv atunci când luptă împotriva terorismului şi a crimei organizate.

[32] Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu cu privire la progresele înregistrate de România în cadrul MCV (13.11.2018 com (2018) 851 final 851 final), Sectiunea 3, pag. 4.

[33] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2018)017, par. 84.

[34] Ibid., par. 83; GRECO, Greco-AdHocRep(2018)2, par. 34.

[36] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2018)017, par. 130.

[37] CEDO, Olujic c. Croației, 2009

[38] CEDO, De Haes și Gijsels c. Belgiei, 1997

[39] CEDO, Daktaras c. Lituaniei, 2000; Olujic c. Croației, 2009

[40] Avizul nr. 18 (2015) CCJE privind poziţia justiţiei şi relaţia cu celelalte puteri ale statului într-o societate democratică.

[41] Ibid., par 42

[42] CCJE, Avizul nr.3 (2002) privind principiile şi regulile care se aplică conduitei judecătorilor, în special etică, incompatibilităţi şi imparţialitate, par. 33.

[43] Ibid., Secțiunea A(1)(b) “imparţialitatea şi conduita extra-judiciară a judecătorilor”.

[44] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii din România, CDL-AD(2018)017, par.124.

[45] Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu cu privire la progresele realizate de România în cadrul MCV (13.11.2018 com (2018) 851 final 851 final), Secțiunea 3.1, pag. 3.

[46] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii din România, CDL-AD(2018)017, par.15 şi 157.

[47] Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu cu privire la progresele realizate de România în cadrul MCV (13.11.2018 com (2018) 851 final 851 final), Secțiunea 2 pag. 2.

[48] Avizul Comisiei de la Veneţia în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi al procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2018)017, par.15 şi 157

[49] Ibid., para 53.

[50] Ibid., para 42.

[51] Ibid., para 43; Rec(2010)12, par. 8.

[52] Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu cu privire la progresele realizate de România în cadrul MCV (13.11.2018 com (2018) 851 final 851 final), Sectiunea 2 pag. 2.

[53] CCJE, Avizul nr. 18 (2015) cu privire la poziţia justiţiei în relaţia cu alte puteri ale statului într-o societate democratică, par. 42.

No related posts.